Dictamen N° 15000

Texto del dictamen

N° 15.000    	Fecha: 15-III-2012
Con ocasión de las próximas elecciones municipales, a efectuarse el día 28 de octubre del presente año, esta Contraloría General, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, ha estimado necesario impartir las siguientes instrucciones. 

1.- PRESCINDENCIA POLÍTICA DE LOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. 
En primer lugar, es necesario tener presente que de acuerdo con el principio de juridicidad, contemplado en los artículos 6° y 7°  de la Constitución Política y lo dispuesto en los artículos 2°, 3°, 5° y 7° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, es obligación primordial de los servidores públicos cumplir fiel y esmeradamente, dentro de su competencia, los cometidos propios de sus cargos, con miras a la eficiente atención de las necesidades públicas. 
Enseguida, debe considerarse que, conforme con lo prescrito en el artículo 8° de la Carta Fundamental, el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. 
A su turno, el inciso segundo del artículo 52 de la aludida ley N° 18.575, previene que el principio de probidad administrativa consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular. 
En este mismo orden de ideas, el artículo 53 de la citada ley N° 18.575, precisa que el interés general "exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley". 
De lo anterior se desprende que los cargos públicos que sirven funcionarios, autoridades y jefaturas, deben desempeñarse con la más estricta imparcialidad, otorgando a todas las personas de manera regular y continua las prestaciones que la ley impone al respectivo servicio, sin discriminaciones. 
Asimismo, cabe tener presente que el artículo 19 de la mencionada ley N° 18.575, señala que "el personal de la Administración del Estado estará impedido de realizar cualquier actividad política dentro de la Administración". 

Por lo tanto, el funcionario público, en el desempeño de su cargo, no puede realizar actividades ajenas al mismo, como son las de carácter político contingente, ni tampoco valerse de ese empleo para favorecer o perjudicar a determinada candidatura, tendencia o partido político. 

En el mismo sentido, la letra h) del artículo 84 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, expresamente prohíbe a los funcionarios regidos por ese cuerpo legal "realizar cualquier actividad política dentro de la Administración del Estado o usar su autoridad, cargo o bienes de la institución para fines ajenos a sus funciones". 

En este contexto, cabe recordar que similar norma se contiene en la letra h) del artículo 82 de la ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. 

Es necesario manifestar que el citado artículo 19 de la ley N° 18.575, resulta plenamente aplicable a todos los servidores públicos, cualquiera sea el estatuto jurídico que los rija, y que su debido respeto resulta esencial para garantizar la absoluta transparencia de un acto destinado a elegir a las autoridades comunales. 

Luego, la prohibición de realizar actividades de carácter político en el desempeño del cargo, rige también para aquellos funcionarios que hayan inscrito sus candidaturas a concejal o alcalde, quienes, si bien pueden, en general, continuar ejerciendo sus cargos, no deben emplearlos en beneficio de esa candidatura. 

De lo expuesto se desprende que en el desempeño de la función pública, los empleados estatales, cualquiera sea su jerarquía y el estatuto jurídico que los rija, están impedidos de realizar actividades de carácter político contingente y, en tal virtud, v. gr., no pueden hacer proselitismo o propaganda política, promover o intervenir en campañas o participar en reuniones o proclamaciones para tales fines, ejercer coacción sobre los empleados u otras personas con el mismo objeto y, en general, valerse de la autoridad o cargo para favorecer o perjudicar, por cualquier medio, candidaturas, tendencias o partidos políticos. 

En razón de iguales fundamentos, es también ilícito usar para los indicados propósitos, los recursos públicos y, asimismo, los bienes fiscales, municipales o de otras entidades estatales, tal como se precisa en el punto III de estas instrucciones. 

Lo anterior, por lo demás, se ve reforzado por lo prescrito en el artículo 27 de la ley N° 19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, según el cual "los funcionarios públicos no podrán realizar actividad política dentro del horario dedicado a la Administración del Estado, ni usar su autoridad, cargo o bienes de la institución para fines ajenos a sus funciones". 

Por el contrario, al margen del desempeño del cargo, el empleado, en su calidad de ciudadano, se encuentra plenamente habilitado para ejercer los derechos políticos consagrados en el artículo 13 de la Carta Fundamental, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materias políticas y realizar actividades de esa naturaleza. Conviene agregar que tales actividades, en las condiciones indicadas, son esencialmente voluntarias, sin que sea admisible que autoridades o funcionarios, por cualquier medio, coaccionen a otros empleados, requiriéndoles su participación, colaboración o intervención de cualquier índole, en las mismas. 
Lo señalado es sin perjuicio de las prohibiciones especiales que el ordenamiento jurídico contempla para determinados servicios, como ocurre, por ejemplo, con la prohibición que, sobre esta materia, afecta al personal del Servicio Electoral, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 de la ley N° 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral -según modificación introducida por la ley N° 20.568, artículo primero, numeral 4)- que, en lo pertinente, establece que "Ni el personal del Servicio, ni las personas que a cualquier título desempeñen alguna función en él, podrán militar en partidos políticos, ni participar en o adherir a reuniones, manifestaciones, asambleas, publicaciones o cualquier otro acto que revista un carácter político-partidista o de apoyo a candidatos a cargos de representación popular". En este mismo sentido, el artículo 18 de la ley N° 18.603, Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos, prohíbe, entre otros, a quienes formen parte del personal del señalado servicio, la afiliación a partidos políticos. 
Ahora bien, tratándose de las municipalidades, los concejales, no obstante no poseer la calidad de funcionarios públicos, también deben, en el desempeño de sus cargos, abstenerse de realizar actividades políticas en cumplimiento de las normas sobre probidad administrativa contenidas en la ley N° 18.575, cuya observancia les resulta exigible por expreso mandato del inciso final del artículo 40 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. 
Por otra parte, en cuanto al personal de las Fuerzas Armadas y Carabineros, cabe advertir que de acuerdo con lo prescrito en el inciso final del artículo 101 de la Carta Fundamental, dichas instituciones, "como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes". 
Del mismo modo, el artículo 2° de la ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas, además de reiterar lo señalado en aquel precepto constitucional, expresamente establece que el personal que integra las Fuerzas Armadas no podrá pertenecer a partidos políticos, a organismos sindicales, ni a instituciones, organizaciones o agrupaciones cuyos principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con lo dispuesto en esa norma o con las funciones que la Constitución Política y las leyes encomiendan a las Fuerzas Armadas. 
La misma prohibición se contempla en el artículo 2° de la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, en lo que respecta al personal de este organismo. A su vez, el referido artículo 18 de la ley N° 18.603 hace extensible el mismo criterio a todo el personal de las Fuerzas Armadas y el de Orden y Seguridad Pública, es decir, comprendiendo también a los funcionarios de la Policía de Investigaciones de Chile, de acuerdo al inciso segundo del aludido artículo 101 de la Constitución Política de la República. 
En concordancia con lo anterior, el decreto N° 1.445, de 1951, de la Subsecretaría de Guerra, que contiene el reglamento de disciplina para las Fuerzas Armadas, expresamente dispone en su artículo 28 que "el militar no debe mezclarse en política. Se le prohíbe pertenecer a asociaciones de carácter político y concurrir a actos de esta índole", agregando en su artículo 76, N° 2, que son faltas contra la disciplina, entre otras, participar en política o en manifestaciones o reuniones de esta naturaleza. 
Similares disposiciones se contemplan en los reglamentos de disciplina de la Armada, de Carabineros y de la Policía de Investigaciones, contenidos en los decretos N°s. 1.232, de 1986, del Ministerio de Defensa Nacional, 900, de 1967, del antiguo Ministerio del Interior y 40, de 1981, del citado Ministerio de Defensa Nacional, respectivamente. 
En términos similares, el artículo 14, inciso segundo, de la ley N° 19.974, sobre el Sistema de Inteligencia del Estado y que crea la Agencia Nacional de Inteligencia, establece que los funcionarios de dicha entidad administrativa "Desde el momento de su nombramiento, no podrán pertenecer a partidos políticos ni participar o adherir a reuniones, manifestaciones o asambleas, apoyar a candidatos a cargos de representación popular o intervenir en cualquier otro acto que revista carácter político partidista". 
De las normas que se han consignado precedentemente, aparece de manifiesto que los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, cualquiera sea su jerarquía, así como los servidores de las instituciones aludidas precedentemente, están sometidos a un estricto régimen de prohibiciones y deberes, que los obliga a observar una absoluta prescindencia política y a abstenerse de toda actividad de carácter político partidista, tanto en el desempeño de sus cargos como fuera del servicio, de manera que mientras sirven sus cargos no pueden realizar actividades ajenas a estos como son las de carácter político contingente, ni tampoco valerse de aquellos para favorecer o perjudicar a una determinada tendencia de esa índole, lo que no obsta al derecho a sufragio que reconoce la Constitución Política a todos los ciudadanos (aplica criterio contenido en el dictamen N° 24.886, de 1995).

II.- APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 156 Y SIGUIENTES DE LA LEY N° 10.336.

1) Medidas disciplinarias
Según lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, desde treinta días antes del acto eleccionario las medidas disciplinarias expulsivas a que están sujetos los funcionarios públicos, cualquiera sea el régimen estatutario aplicable a los mismos, sólo podrán decretarse previo sumario instruido por la Contraloría General y en virtud de las causales que los respectivos estatutos contemplen. 
En relación con el personal regido por el Código del Trabajo, cabe señalar que las causales de término del contrato de trabajo contempladas en los artículos 160 y 161, se encuentran también afectas a la misma limitación contenida en los artículos 156 y 157 de la ley N° 10.336, por lo que, en el período indicado, tales causales sólo pueden aplicarse previo sumario incoado por este Organismo Contralor. 
Luego, a contar del 28 de septiembre de 2012, no pueden imponerse ni aplicarse las mencionadas medidas expulsivas, salvo que el sumario correspondiente haya sido incoado por este Organismo Contralor. 
Como en virtud de lo dispuesto en el artículo 161 de la citada ley N° 10.336, la señalada limitación rige también para los trabajadores de las empresas públicas creadas por ley, a ella también se encuentran sometidas las medidas expulsivas que establecen los regímenes jurídicos aplicables a esos personales, aunque estas no configuren propiamente una sanción disciplinaria. 
Sin embargo, es necesario hacer presente que los referidos artículos 156 y 157 de la ley N° 10.336, no son aplicables al personal de Carabineros de Chile, institución que se encuentra habilitada dentro del período que comprende el mencionado artículo 157, para disponer, respecto de sus funcionarios, las sanciones expulsivas que procedan de acuerdo a su propia normativa contenida en el decreto N° 900, de 1967, del antiguo Ministerio del Interior y en el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968, de la misma Secretaría de Estado, sobre Estatuto del Personal de Carabineros de Chile (aplica dictamen N° 60.132, de 2008).

2) Comisiones de servicio y destinaciones.

En conformidad con los artículos 156, inciso segundo, y 157 de la ley N° 10.336, desde treinta días antes de las elecciones municipales, es decir, a contar del 28 de septiembre próximo, los servidores públicos no pueden ser trasladados o designados en comisión de servicio fuera del lugar en que ejercen sus funciones. 
Es del caso precisar que la expresión "traslado" antes aludida, se entiende referida a las destinaciones, según lo ha determinado la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General. 
La limitación antes referida afecta tanto a la destinación dispuesta por iniciativa del servicio, como a la ordenada a solicitud del interesado. 
Asimismo, y acorde con lo establecido en el inciso tercero del citado artículo 156, desde esa misma fecha quedarán suspendidas las comisiones que los empleados de que se trata estuvieren desarrollando fuera del lugar en que ejercen sus funciones, quienes deberán reintegrarse a las labores para cuyo desempeño hayan sido nombrados. 
De conformidad con lo prescrito en el aludido artículo 161, las mencionadas disposiciones se aplican igualmente a las medidas análogas a las referidas, que contemplen los regímenes estatutarios de los trabajadores de las empresas públicas creadas por ley. 
Además, es dable anotar que, como lo ha precisado la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, las limitaciones en comento no rigen respecto de las comisiones de servicio o de estudio que se cumplen en el extranjero, ni alcanzan a los simples cometidos, es decir, a la ejecución de tareas inherentes a las funciones del empleo de que es titular el servidor, aun cuando ellas lo obliguen a desplazarse fuera del lugar de su desempeño, pero siempre que esta actividad corresponda al ejercicio normal y habitual de determinados cargos (aplica dictamen N° 34.943, de 2009).
En este mismo sentido, mediante el dictamen N° 62.786, de 2009, esta Entidad de Control, concluyó que los servidores municipales pueden ser autorizados a realizar cometidos funcionarios en el período a que alude el artículo 156 de la referida ley N° 10.336, que impliquen el desplazamiento de la localidad en la cual se desempeñan, respecto de actividades de capacitación que sean consideradas para el buen desempeño de las correspondientes funciones y que hayan sido incorporadas al plan anual respectivo. 
3) Excepciones.
Las restricciones a que se refieren los citados artículos 156 y 157 de la referida ley N° 10.336, no son aplicables, según lo dispuesto en el artículo 160 de la ley N° 10.336, a los funcionarios que con arreglo a la Constitución Política, tienen la calidad de servidores de la exclusiva confianza del Presidente de la República, esto es, los mencionados en los N°s. 7° y 8° del artículo 32 de la Carta Fundamental, pero sí alcanzan a los empleados de la exclusiva confianza del Jefe de Estado que tienen ese carácter en virtud de disposiciones de rango legal. 
Las limitaciones de que se trata tampoco rigen para el personal del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, aludido en el artículo 2° de los decretos con fuerza de ley N°s. 33 y 105, de 1979, de esa Secretaría de Estado. 
Por último, es necesario consignar que las limitaciones anotadas tampoco rigen para el personal que se desempeña en la Oficina Nacional de Emergencia, de manera que, las comisiones de servicio que disponga dicha repartición pública en situaciones de emergencia no se encuentran afectas a las limitaciones que rigen en el período eleccionario de que se trata (aplica dictamen N° 34.943, de 2009). 
III.- PROHIBICIÓN DE USO DE BIENES, VEHÍCULOS Y RECURSOS EN ACTIVIDADES POLÍTICAS. 
Los recursos con que cuentan los entes del Estado deben destinarse exclusivamente a los objetivos propios fijados tanto en la Constitución Política como en sus respectivas leyes orgánicas. 
Así entonces, tal como se manifestó precedentemente, para el personal de la Administración, es ilícito usar esos recursos para realizar o financiar actividades de carácter político contingente, tales como hacer proselitismo o propaganda política en cualquier forma o medios de difusión, promover o intervenir en campañas o efectuar reuniones o proclamaciones y disponer contrataciones a honorarios para esas finalidades. 
En este contexto, cabe recordar que, según lo dispuesto en los N°s. 3 y 4 del artículo 62 de la ley N° 18.575, implica una falta a la probidad administrativa el emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la institución, en provecho propio o de terceros y ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales y, por consiguiente, quienes tengan participación en tales conductas, comprometen su responsabilidad administrativa. 
En este sentido, resulta necesario precisar que los bienes de los servicios públicos o los destinados a esos organismos para el cumplimiento de su función y los entregados en simple administración, no pueden ser empleados por las autoridades o funcionarios para las actividades de carácter político antes enunciadas, como por ejemplo colocar en ellos cualquier clase de distintivos o afiches, pintarlos con colores o símbolos que identifiquen a una determinada candidatura, coalición o partido político, o llevar a efecto en los mismos cualquier intervención que permita deducir el apoyo a estos, ya sea en forma directa o indirecta, toda vez que ello no sólo implica ocupar tales bienes en un fin totalmente distinto de su objetivo, sino que también importa el uso de recursos financieros o físicos estatales en beneficio de una determinada tendencia política. 

1) Uso de bienes muebles e inmuebles

Al respecto, se debe tener presente que, de acuerdo con las normas que regulan la administración de los bienes del Estado, estos pueden emplearse únicamente para el logro de los fines del órgano público al que pertenezcan o se encuentren afectados o, de manera excepcional y en casos calificados, en otros fines de interés general, aunque no sean los específicos de la respectiva entidad, siempre que su uso no entorpezca la marcha normal de esta o signifique un menoscabo de la afectación principal que el bien debe cumplir, ni importe una discriminación arbitraria. 
Útil resulta agregar que los organismos públicos que dispongan de periódicos, revistas, radio, televisión u otros medios de información electrónicos o, en general, de comunicación social -en las condiciones fijadas en la ley y la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora-, no podrán destinar sección o espacio alguno de esos medios para realizar propaganda política o para favorecer o perjudicar cualquiera candidatura o partido político. 
En relación con la materia, debe recordarse que los inmuebles del Estado que han sido destinados a casa habitación de funcionarios públicos no pueden ser utilizados en actividades de propaganda política, como sería, por ejemplo, la exhibición de afiches en favor de una determinada candidatura electoral, ni para reuniones de esa índole. 

2) Vehículos.

Según lo expresado en la circular N° 35.593, de 1995, de esta Contraloría General, relativa al uso y circulación de los vehículos estatales, regulados por el decreto ley N° 799, de 1974, los medios de movilización con que cuentan los entes del Estado -incluyéndose aquellos que se encuentran arrendados o a su disposición a cualquier título-, sólo pueden ser empleados para el cumplimiento de sus fines. 
De este modo, existe la prohibición absoluta de usar los vehículos estatales en cometidos particulares o ajenos al servicio al cual pertenecen, como serían las actividades de carácter político contingente, ya sea en días hábiles o inhábiles, siendo útil agregar que dicha prohibición no admite excepciones de ninguna especie y afecta a todos los servidores que emplean vehículos sujetos al citado decreto ley. 
Cabe destacar, que las eventuales infracciones a los preceptos del aludido cuerpo legal, serán investigadas y sancionadas directamente por esta Entidad Fiscalizadora, con arreglo a las atribuciones que le confiere esa misma normativa. 

3) Recursos financieros
Los recursos financieros con que cuentan los organismos públicos, sea que integren o no sus presupuestos, deben destinarse exclusivamente al logro de los objetivos propios de tales entidades, fijados tanto en la Constitución Política como en sus leyes orgánicas y administrarse de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, contenida en el decreto ley N° 1.263, de 1975. 
Al respecto, es dable tener presente que el artículo 3° de la ley N° 19.896 dispone, en lo que interesa, que los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan. 
En conformidad con lo anterior, cabe indicar que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en los dictámenes N°s. 54.354, de 2008 y 19.503, de 2009, ha manifestado que en materia de difusión y publicidad, el rol de las municipalidades está condicionado a la necesidad de que con ello se cumplan tareas propiamente municipales, de manera que pueden utilizar los diversos medios de comunicación sólo para dar a conocer a la comunidad local los hechos o acciones directamente relacionadas con el cumplimiento de los fines propios de las mismas y con su quehacer, que resulte necesario e imprescindible difundir o publicitar. 
En relación con la utilización de los recursos públicos, es pertinente consignar que el artículo 53 de la citada ley N° 19.884, previene, en lo que interesa, que durante el período de campaña electoral, los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, las empresas públicas y las municipalidades, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan. 
Así, a título ejemplar, no resulta procedente que un municipio financie con recursos propios, afiches u otros medios a través de los cuales se publicite la imagen del alcalde que postula a un cargo de elección popular (aplica criterio contenido en el dictamen N° 19.503, de 2009). 
En sentido similar, los municipios deben abstenerse de incorporar -en cualquier época- la imagen de la autoridad edilicia como una práctica reiterada asociada a la difusión de las actividades municipales, toda vez que ello podría significar una infracción a las normas relativas al empleo de recursos del organismo de que se trata, en beneficio personal o para fines ajenos a los institucionales (aplica criterio contenido en el dictamen N° 1.979, de 2012). 
Del mismo modo, deben abstenerse de entregar regalos -tales como lIaveros, lápices y otros artículos de recuerdo con la imagen de candidatos-, porque con ello no se cumple función municipal alguna (aplica criterio contenido en el citado dictamen N° 1.979, de 2012). 
En concordancia con lo manifestado, es útil recordar lo dispuesto en el artículo 25 de la ley N° 19.884, según el cual los órganos de la Administración del Estado, las empresas del Estado y aquellas en que este, sus empresas, sociedades o instituciones tengan participación, no pueden efectuar, directa o indirectamente, aportes de campaña electoral en favor de los candidatos y partidos políticos. 
Debe consignarse, asimismo, que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 28 de la ley N° 19.884, la responsabilidad administrativa de los funcionarios de la Administración del Estado que pudiere resultar como consecuencia de cualquier infracción a las disposiciones de ese cuerpo legal, se hará efectiva directa y exclusivamente a través de un procedimiento disciplinario que llevará a efecto esta Contraloría General. 
Agrega la misma disposición legal que cualquier persona podrá deducir la correspondiente denuncia directamente a este Organismo de Control, acompañando los antecedentes en que se funde. 

4) Contratación de servicios no personales. 

La contratación de servicios no personales por parte de los organismos del Estado deberá corresponder a labores específicas que puedan ser identificadas y cuantificadas y su pago se verificará sólo una vez que el servicio constate su efectiva ejecución, lo cual deberá ser debidamente acreditado. 
Este Organismo de Control examinará la legalidad de estos gastos, tanto de aquellos que corresponda imputar al subtítulo 22, como de los que queden comprendidos en proyectos aprobados y en transferencias para fines específicos, según las condiciones fijadas en las glosas presupuestarias pertinentes o en los respectivos convenios. 
Especial énfasis se dará a la revisión de pagos por publicidad, difusión, comunicación y otros análogos, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 53 de la ley N° 19.884 y 3° de la ley N° 19.896. 

5) Contratos a honorarios y convenios que involucren la prestación de servicios personales. 

Este Organismo de Control fiscalizará especialmente las tareas encomendadas a las personas contratadas a honorarios respecto a su efectiva ejecución y al respeto de horarios de trabajo, cuando corresponda, velando, por cierto, que se emitan los informes que en cada caso se contemplen en el respectivo contrato. 
Sobre el particular, debe darse cumplimiento a las disposiciones de los artículos 11 de la ley N° 18.834 y 4° de la ley N° 18.883, teniendo presente que las labores realizadas deben corresponder a aquellas previstas en los contratos respectivos, relacionadas siempre con los objetivos de la institución de que se trate. 

En relación a aquellos funcionarios que además tengan contratos a honorarios, se debe hacer presente que esas labores deben ser realizadas fuera de la jornada ordinaria de trabajo, conforme a lo dispuesto en los artículos 87, letra b), de la ley N° 18.834 y 85, letra b), de la ley N° 18.883. 

Por último, deberá darse cabal aplicación a lo dispuesto en el artículo 16 del decreto ley N° 1.608, de 1976, reglamentado por el decreto N° 98, de 1991, del Ministerio de Hacienda, que establece las modalidades a las que deberá ajustarse la celebración de convenios que involucren la prestación de servicios personales. 

Debe, asimismo, tenerse presente que la celebración de convenios sobre prestación de servicios personales con personas jurídicas se encuentra reglamentada en el Capítulo XII del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios (aplica dictamen N° 11.552, de 2005). 


IV.- REGULACIONES ATINGENTES A PERSONAL QUE DEBEN TENERSE ESPECIALMENTE EN CUENTA. 

1) cumplimiento de la jornada de trabajo

Los funcionarios de la Administración del Estado deben dar estricto cumplimiento a su jornada de trabajo, lo que debe ser fiscalizado por la autoridad o jefatura que corresponda, toda vez que aquella es un medio fundamental para cumplir uno de los objetivos básicos fijados por la ley N° 18.575 para las entidades estatales, cual es, la atención continua y permanente de las necesidades de la comunidad, y que no puede verse alterada, bajo ningún aspecto, por actividades de carácter político. 

Conforme a lo señalado y en armonía con lo dispuesto en el artículo 27 de la ley N° 19.884, que expresamente señala que "los funcionarios públicos no podrán realizar actividad política dentro del horario dedicado a la Administración del Estado…", a estos les está vedado disponer de ese tiempo para actividad política partidista, la que pueden ejercer lícitamente fuera de la jornada. 

2) Viáticos, pasajes y horas extraordinarias.

En relación con estas materias, debe señalarse que los gastos que ocasionen tales rubros, deben corresponder a cometidos y labores estrictamente institucionales. 

3) Descuentos de remuneraciones.

Así también, cabe consignar que, según lo señalado por esta Entidad de Fiscalización mediante dictamen N° 34.684, de 1999, no resulta procedente que los servicios públicos efectúen descuento alguno en las remuneraciones de los funcionarios públicos, a favor de determinada candidatura política, puesto que ello implica una directa intervención de la Administración del Estado y sus funcionarios en el ámbito de las actividades políticas, circunstancia que constituye una clara vulneración al ordenamiento jurídico vigente. 

V.- SITUACIÓN DE LOS ALCALDES Y DE LOS CONCEJALES.

Al respecto, es dable consignar que si bien lo expresado en los párrafos precedentes es plenamente aplicable a las municipalidades y sus funcionarios, resulta necesario tener presente algunas normas que afectan, particularmente, a los alcaldes y concejales. 

1) Subrogación del Alcalde.

De acuerdo con lo que previene el artículo 107, inciso tercero, de la ley N° 18.695, en el caso de que un alcalde postulare a su reelección o a su elección como concejal en su propia comuna, se procederá a su subrogación en conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 62 de ese texto legal, desde los treinta días anteriores a la fecha de la elección y hasta el día siguiente de ella, o sea, desde el 28 de septiembre de 2012, hasta el 29 de octubre del mismo año, ambas fechas inclusive, según lo prescrito en el inciso segundo del artículo 153 de la citada ley N° 18.695, según modificación introducida por la ley N° 20.527. 
Conforme a lo anterior, el alcalde será subrogado en sus funciones por el empleado en ejercicio que le siga en orden de jerarquía dentro de la municipalidad, con exclusión del juez de policía local, sin perjuicio de que, previa consulta al concejo, aquella autoridad designe como subrogante a un servidor que no corresponda a dicho orden. 
En cuanto a este punto, es preciso consignar que, a través del dictamen N° 6.278, de 2009, se concluyó que la mencionada atribución alcaldicia no implica la facultad de alterar la subrogancia en un aspecto diverso al orden de la misma, como sería el de designar en calidad de subrogante a un funcionario que no pertenece a la planta municipal. 
Enseguida, es necesario consignar que, según lo ordenado en el indicado artículo 62, la mencionada subrogación comprenderá también la representación del municipio, la atribución de convocar al concejo y el derecho a asistir a sus sesiones sólo con derecho a voz. 
2) Presidencia del Concejo. 
En conformidad con lo prescrito en los artículos 62 y 107 de la ley N° 18.695, durante la mencionada subrogación, la presidencia del concejo sólo podrá ser ejercida por un concejal que no estuviere repostulando a dicho cargo. Si hubiere más de uno en tal situación, la presidencia le corresponderá a quien haya obtenido individualmente mayor votación ciudadana en la elección respectiva. Si todos los concejales estuvieren repostulando, la presidencia se decidirá por sorteo entre ellos. 
En relación con lo anterior, cabe añadir que esta Contraloría General entiende que la misma limitación para ejercer la señalada presidencia afecta, con mayor razón, a los concejales que postulen al cargo de alcalde, ya que no se advierte motivo alguno para entender que sólo se encuentran impedidos para asumir dicha función, los concejales que repostulan a su cargo y no aquellos que postulan al de mayor jerarquía de la respectiva municipalidad, esto es, el de alcalde. 
3) Derecho a remuneraciones durante la subrogación.
Durante el período de subrogación a que se refiere el artículo 107 de la ley N° 18.695, el alcalde que postulare a su reelección o a su elección como concejal en su propia comuna, carece del derecho a percibir remuneraciones, toda vez que, en dicho lapso, no desempeña las labores de su cargo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 54.319, de 2004). 
Es preciso agregar que, acorde a lo manifestado en el dictamen N° 2.363, de 2010, el funcionario municipal que deba asumir como alcalde subrogante durante el período en que su titular postula a su reelección en el cargo, no tiene derecho a percibir la Asignación de Dirección Superior de que trata el artículo 69 de referida ley N° 18.695. 

VI.- RESPONSABILIDADES Y DENUNCIAS.
La infracción a la preceptiva que regula las materias antes aludidas, puede significar, en su caso, que se haga efectiva la responsabilidad administrativa y, cuando corresponda, las responsabilidades civil y penal, según lo ordenado en los artículos 158 y 159 de la ley N° 10.336. 
Acorde con las modificaciones que la ley N° 20.205 introdujo a las leyes N°s 18.575, 18.834 y 18.883, es obligación de cada funcionario, en lo que interesa, denunciar a la autoridad competente los hechos de carácter irregular o las faltas al principio de probidad de que tome conocimiento, denuncias que, cumpliendo los requisitos legales, originan para el denunciante los derechos que esa normativa establece, entre los cuales cabe destacar el de solicitar que sean secretos, respecto de terceros, la identidad del denunciante o los datos que permitan determinarla, así como la información, antecedentes y documentos que entregue o indique con ocasión de la denuncia. 
Con todo, es dable advertir que, acorde lo prescrito en los artículos 62, N° 9 de la ley N° 18.575, 125, letra d), de la ley N° 18.834 y 123, letra e), de la ley N° 18.883 -agregados por la referida ley N° 20.205-, contraviene el principio de probidad administrativa y hace procedente la medida disciplinaria de destitución, efectuar denuncias de irregularidades o de faltas al señalado principio, de las que se haya afirmado tener conocimiento, sin fundamento y respecto de las cuales se constatare su falsedad o el ánimo deliberado de perjudicar al denunciado. 
VII.- CUMPLIMIENTO Y DIFUSIÓN DE ESTAS INSTRUCCIONES.
Las respectivas autoridades deberán adoptar todas las medidas que procedan a fin de dar la debida y oportuna publicidad a las presentes instrucciones al interior del correspondiente organismo y, además, velar por su estricto cumplimiento. 
VIII.- CONCLUSIONES.
Los 	funcionarios 	públicos deben desempeñar su cargo con estricto apego al principio de probidad administrativa, por lo que deberán observar una conducta funcionaria intachable, con absoluta preeminencia del interés público por sobre los intereses particulares. 
En este contexto, cabe tener presente que, acorde lo dispuesto en el artículo 62 de la aludida ley N° 18.575, contravienen especialmente el principio de probidad administrativa, las conductas que esa disposición señala, de manera que quien infringe gravemente tales deberes puede ser sancionado incluso con la medida disciplinaria de destitución o término de la relación laboral. Entre tales conductas, y con ocasión del presente instructivo, deben destacarse, particularmente, las que enseguida se enumeran: 
1.- Emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la institución, en provecho propio o de terceros. 
2.- Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales. 
Por tanto, se prohíbe realizar, en el ejercicio del cargo, actividad política contingente, así como emplear, con propósitos electorales, recursos públicos, sean financieros, bienes muebles o inmuebles, vehículos, medios de información, y, en general, cualquier otro recurso destinado al cumplimiento de la función pública. 
3.- Ejercer la autoridad que ha conferido la ley o los bienes de la Institución para fines electorales. 
4.- Intervenir, en razón de las funciones, en asuntos en que se tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive. 
5.- Efectuar denuncias de irregularidades o de faltas al principio de probidad de las que haya afirmado tener conocimiento, sin fundamento y respecto de las cuales se constatare su falsedad o el ánimo deliberado de perjudicar al denunciado. 
6.- Disponer contrataciones de servicios no personales o a honorarios para finalidades políticas o, en general, ajenas a los objetivos del Servicio. 
Cabe reiterar que esta Contraloría General, investigará las infracciones a los deberes de probidad y resguardo de los bienes y recursos públicos, y perseguirá las responsabilidades que correspondan, que podrán dar lugar incluso a la destitución o término de la relación laboral. 
Finalmente, se informa que este instructivo se encuentra disponible en el sitio web "www.contraloría.cl . 


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República