Dictamen N° 56356

Texto del dictamen

N° 56.356 Fecha: 30-XI-2005

La División de Toma de Razón y Registro ha remitido las Resoluciones Exentas N°s. 3.176, 3.487, 3.626 y 3.630, éstas de 2003, y la N° 4.985, de 2004, todas del Ministerio del Interior, que conceden pensiones no contributivas a las personas que indican, socios del Sindicato de Movilizadores de Carga de Punta Arenas, de la ex Cooperativa Asignataria de Reforma Agraria Rupanco Ltda. y de la ex Cooperativa Campesina Regional Lautaro Ltda., con el objeto de que se determine la legalidad de esas concesiones, cuyos actos administrativos han sido devueltos, por tratarse en la especie de asociados y no de trabajadores, calidad ésta última exigida en el artículo 3° de la ley N° 19.234 para la concesión de las franquicias allí reguladas.

La recurrente expresa que para el caso del Sindicato de Movilizadores de Carga de Punta Arenas, tanto el artículo 3° de Ley N° 19.234 como la jurisprudencia emitida por esta Entidad Fiscalizadora, de la que cita a modo ejemplar el Dictamen N° 26.974, de 1998, han señalado que la pensión que regula dicho cuerpo legal se establece en beneficio de quienes invistan la calidad de ex trabajadores de las entidades empleadoras señaladas en dicha disposición, pero no para los socios de un sindicato y que, por lo demás, la cancelación de la personalidad jurídica del mismo no ha podido generar la condición de trabajador de una tercera persona, por lo que no estarían en condiciones de acceder a una pensión no contributiva.

En lo que atañe a los socios de la ex Cooperativa Asignataria de la Reforma Agraria Rupanco Ltda., a juicio de la peticionaria, ellos no tendrían la calidad de ex trabajadores de la misma, por lo que les estaría vedado acceder a la pensión no contributiva, sin perjuicio de considerar también que por Decreto N° 282, de 1977, del Ministerio de Agricultura, se dispuso la disolución de dicha Cooperativa, constituyendo éste un procedimiento especial, fundado en razones económicas y no de carácter político.

Respecto a los exonerados de la Cooperativa Campesina Regional Lautaro Ltda., la situación de ésta sería igual a la anterior, sin perjuicio de lo cual hace presente que las cotizaciones previsionales fueron integradas en el ex Servicio de Seguro Social durante la existencia de la misma, a través del sistema de pago por subrogación, de acuerdo con un informe emitido por la Inspección del Trabajo.

Por su parte, el Programa de Reconocimiento al Exonerado Político del Ministerio del Interior, mediante Ordinario N° 1.648, de 2004, ha manifestado a esta Entidad Fiscalizadora que, por aplicación del Dictamen N° 21.916, de 1995, el Sindicato de Movilizadores de Carga de Punta Arenas debe ser considerado como una empresa, toda vez que, actuando como empleador, agrupaba a los trabajadores de carga marítima, el que luego sería intervenido y objeto de cancelación de su personalidad jurídica, por aplicación de la Ley N° 18.032.

Agrega el citado documento, respecto de las Cooperativas Asignatarias de la Reforma Agraria, que cada socio de las mismas tenía que estar ligado a la tierra a través de un vínculo contractual, por así disponerlo expresamente el inciso primero del artículo 9° del DFL. N° 13, de 1968, del Ministerio de Agricultura, complementado por el Decreto N° 502, de 1978, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, de acuerdo con el cual pueden pertenecer a las cooperativas agrícolas los inquilinos, los obreros y los empleados agrícolas, que desempeñan habitual y continuamente su trabajo en el campo, sin que puedan participar como socios aquéllos cuya fuente de ingreso no provenga directamente del trabajo agrícola.

En este caso, prosigue dicha entidad, tales personas tenían el carácter de trabajadores agrícolas, ya que sus ingresos provenían de esas labores y sus cotizaciones eran integradas por la Cooperativa en las respectivas Cajas de Previsión, siendo además socios de la misma, por lo que es dable estimar que tenían la doble calidad de socios y trabajadores de esa Entidad.

En tanto, los señores XX. y HH., en nombre y representación del Sindicato Pedro Aguirre Cerda, de la empresa Cabildo S.A. y de la ex Cooperativa Asignataria de la Reforma Agraria Rupanco Limitada, han instado por el pronto registro de los actos administrativos que les otorgan pensiones por gracia.

Sobre el particular, cumple esta Entidad de Control con expresar, en primer término, que el artículo 3° de la Ley N° 19.234 dispone en su inciso primero que los ex funcionarios de la Administración Pública centralizada y descentralizada, y de las demás instituciones que indica, exonerados por motivos políticos durante el lapso comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1990, tendrán derecho a solicitar del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio del Interior, los abonos de años de afiliación y los beneficios de pensiones no contributivas, por gracia, que esa ley contempla.

Por su parte, el inciso tercero de dicho precepto, agrega que para los efectos de obtener los beneficios a que alude el señalado inciso primero, se entenderán incluidos los ex trabajadores de empresas privadas intervenidas por la autoridad pública o de aquéllas a las que ésta les hubiese puesto término, que hubieran sido despedidos durante

Es útil precisar también que, conforme al artículo 10° de la Ley N° 19.234, al Presidente de la República le asiste privativa y exclusivamente la facultad para calificar de política una exoneración, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Contraloría General, a través, por ejemplo, del Dictamen N° 9.269, de 1994.

Sin embargo, ello no obsta a que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política -anterior artículo 87- y 1°, 6° y 10° de Ley N° 10.336, esta Entidad esté obligada a verificar, durante el control de legalidad de los respectivos actos administrativos, la concurrencia de todos los requisitos preestablecidos por el legislador para la procedencia de los beneficios que derivan de dicha Ley N° 19.234, como lo ha reconocido también la jurisprudencia, entre otros, en el Dictamen N° 52.833, de 2004, sin que por ello pueda entenderse que se está desconociendo el carácter político de una exoneración.

Ahora bien, el problema por dilucidar incide en el cuestionamiento que la División ocurrente ha formulado tanto respecto de la condición de "trabajadores", de que carecerían los beneficiarios de estas pensiones, así como de los hechos que habrían producido el cese de funciones de cada uno de los recurrentes.

En relación con la materia, es útil señalar que en el concepto de exonerado político a que se refiere el artículo 3° de Ley N° 19.234, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8° de dicho cuerpo legal, se consideran aquellos trabajadores de las entidades que ese artículo indica, que durante el periodo que menciona hayan sido despedidos por la autoridad en razón de motivaciones estrictamente de orden político, que consten de manera fehaciente, de acuerdo con los mecanismos que de manera ejemplar cita ese artículo 8°, sin perjuicio de admitir, sin otra acreditación, el carácter político del despido, si éste tuvo lugar en el lapso comprendido entre el 11 de septiembre y el 31 de diciembre de 1973.

Enseguida y con respecto a los hechos relacionados con el cese del vínculo laboral entre las partes, cabe considerar que, para el caso de las empresas privadas, el inciso tercero del artículo 3° de Ley N° 19.234 ha exigido que éstas hayan sido intervenidas por la autoridad o que ésta les hubiere puesto término y que sus trabajadores hayan sido despedidos durante la intervención o con ocasión del término de las mismas dispuesto por la autoridad. Agrega el inciso final de la citada disposición, que se entenderá por empresa privada intervenida, aquélla en que por acto o decisión de la autoridad pública, por sí o por delegado, asumió su administración, privando de ella a sus propietarios o representantes legales.

En concordancia con dicha disposición, cumple señalar que, en el caso del señor GG., si bien el Programa de Reconocimiento al Exonerado Político ha admitido la existencia de una relación laboral entre aquél y el Sindicato de Movilizadores de Carga de Punta Arenas, no es menos cierto que, conforme a los antecedentes tenidos a la vista, aparece que el término de la mencionada organización sindical se produjo como consecuencia de no haber dado cumplimiento a la obligación de adecuar sus estatutos en la forma y plazo previstos en el artículo 4° de Ley N° 18.032, omisión a la que ese precepto atribuía el efecto de hacer caducar la personalidad jurídica de esas entidades, por el solo ministerio de la ley.

De acuerdo con ello, aun cuando la jurisprudencia administrativa a través del Dictamen N° 21.916, de 1995, de esta Contraloría General, ha reconocido el derecho de los trabajadores de los sindicatos para ser considerados como dependientes de una empresa privada y obtener los beneficios de Ley N° 19.234 si han sido exonerados en los términos descritos en el artículo 3° de este cuerpo legal, en el caso de que se trata, no procede el otorgamiento de tales franquicias, toda vez que el término de funciones del señor GG. tuvo lugar por efecto de la revocación de la personalidad jurídica del mencionado Sindicato de Movilizadores de Carga, por el solo ministerio de la ley y no por intervención o decisión de la autoridad.

De este modo, no obstante que la autoridad, en el ejercicio de sus facultades, ha reconocido al señor GG. la calidad de exonerado político del Sindicato de Movilizadores de Carga de Punta Arenas, resulta sin embargo improcedente otorgarle los beneficios previstos en la Ley N° 19.234, al no cumplirse a cabalidad los requisitos que dicho cuerpo normativo exige para tales efectos.

Luego, tratándose de los exonerados políticos de la Cooperativa Asignataria de la Reforma Agraria Rupanco, es preciso manifestar que Ley N° 16.640, que estableció normas, precisamente, sobre Reforma Agraria, vigente a la sazón -derogada por el artículo 40, letra a) de Ley N° 18.755- en el artículo 1° letra u), definía a la Cooperativa Asignataria de Tierras como aquella Cooperativa de Reforma Agraria a la que se le asignan tierras en propiedad, sin individualizar en el terreno los derechos de sus miembros cooperados.

En el Capítulo lll, del Título IV, artículo 84, la ley disponía que la Cooperativa Asignataria de Tierras estaba sujeta, entre otras obligaciones, a explotar las tierras en conformidad a los planes generales que hubiere dispuesto el Ministerio de Agricultura para la Región, quedando comprendida entre sus prohibiciones, según lo prevenía el artículo 85 de este texto, la de explotar las tierras en perjuicio de su fertilidad y conservación, así como la de dejarlas abandonadas.

Es necesario señalar también que el artículo 71 de Ley N° 16.640, modificada por los DL. N°s. 208, de 1973 y 1.600, de 1976, establecía los requisitos esenciales para ser asignatario de tierras, entre los cuales merece especial mención el consignado en la letra C) consistente en acreditar práctica en trabajos agrícolas en períodos no inferiores a tres años, aún cuando no fueran continuados, añadiendo luego el artículo 72 que serán causales de preferencia para la selección de asignatarios, entre otras, las citadas en sus letras a) y e), consistentes en haber trabajado en forma permanente en el predio objeto de la asignación durante el período que indica y haber demostrado mayor capacidad para el trabajo del campo.

Destacaban además, las letras b) del artículo 75 de la aludida Ley N° 16.640, vigente a la sazón, pero posteriormente derogada por Ley N° 18.113, que, entre las obligaciones de los asignatarios, establecía la de explotar personalmente las tierras objeto de la asignación, y la de la letra e) del artículo 76 del mismo texto legal, que imponía la prohibición de explotar las tierras en perjuicio de su fertilidad y conservación, así como dejarlas abandonadas, enmalezadas o expuestas a plagas que comprometieron su buena explotación.

Como puede advertirse, de la normativa descrita se desprende inequívocamente que la Cooperativa Asignataria señalada era la fuente laboral de los socios que, aparte de ser tales, eran fundamentalmente trabajadores agrícolas, cuya meta era obtener el máximo aprovechamiento de la explotación de la tierra, objetivo que, por cierto, sólo se puede lograr a través del trabajo.

Siendo ello así, y aun cuando dicha Cooperativa fue disuelta por la autoridad mediante Decreto N° 282, de 1977, del Ministerio de Agricultura, acorde con el procedimiento establecido en la ley, tal disolución privó de su fuente laboral a los aludidos trabajadores, habiéndose comprobado, además, por el Presidente de la República, el carácter político de sus exoneraciones, habilitándolos para configurar los beneficios de pensiones no contributivas que se les han conferido.

Diversa es, en cambio, la situación que ocurre con los socios de la Cooperativa Campesina Regional Lautaro Limitada, quienes de acuerdo con la definición que del concepto de Cooperativas Campesinas hace el DFL. N° 13, de 1968, del Ministerio de Agricultura, no eran trabajadores.

En efecto, establece el artículo 1° de dicho texto que son Cooperativas Campesinas aquellas que se constituyen y actúan en un medio campesino, que propenden al desarrollo social, económico y cultural, y a la organización e integración del campesino en la economía nacional, señalando el artículo 2° que, para el cumplimiento de sus fines, las Cooperativas Campesinas podrán realizar una o más de las siguientes finalidades: consumo, servicios, producción, vivienda, ahorro y crédito, comercialización y cualquiera otra actividad conveniente para su progreso.

Similares términos empleaba el artículo 1° del DFL. RRA. N° 20, de 1963, del Ministerio de Hacienda, vigente a la data de exoneración de los interesados, que contenía el texto coordinado, sistematizado y refundido de las disposiciones legales sobre Cooperativas, al señalar que para los fines del presente cuerpo normativo eran cooperativas -entre ellas las campesinas- las instituciones sin fines de lucro que, teniendo por objeto la ayuda mutua entre los socios, presentaban las características indicadas.

De acuerdo con lo expresado, es dable entender, entonces, que en el caso de los socios de la Cooperativa Campesina Regional Lautaro, en verdad se está en presencia de socios propiamente tales y no de trabajadores, como exige el artículo 3° de Ley N° 19.234, para la procedencia de los beneficios que ella contempla, antecedente que, en armonía con lo resuelto por esta Entidad de Control en el Dictamen N° 23.490, de 2000, impide el otorgamiento de la pensión no contributiva, concebida en beneficio de los trabajadores y no de los afiliados a una organización sindical.

Por consiguiente, en virtud de lo expuesto, corresponde concluir que se ajusta a derecho el otorgamiento de pensiones no contributivas de Ley N° 19.234, a los socios trabajadores de la Cooperativa Asignataria de la Reforma Agraria Rupanco. Por el contrario, resulta improcedente la concesión de los beneficios de esa ley, al señor GG. dependiente del Sindicato de Movilización de Cargo de Punta Arenas y a los trabajadores de la Cooperativa Campesina  Regional Lautaro.