Dictamen N° 77201

Texto del dictamen

N° 77.201         Fecha: 20-X-2016

La Subsecretaría de Educación requiere un pronunciamiento que determine si es posible traspasarle a la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Cerro Navia (CORMUCENA) los recursos para el pago de la bonificación por retiro voluntario que establece la ley N° 20.822 en favor de 21 docentes, no obstante encontrarse pendiente la devolución de los fondos que le entregó a dicha entidad por aplicación del artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501 para solventar un beneficio similar. 

Adicionalmente, consulta sobre la factibilidad de que la CORMUCENA le restituya estos últimos haberes en cuotas, por motivo de no haberlos destinado al pago de los bonos de los profesionales antes aludidos.

Por su parte, la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados solicita la reconsideración del dictamen  N° 98.208, de 2014, con el objeto de que se instruyan las medidas necesarias para poner fin a la situación irregular que afecta a los 21 docentes mediante la entrega de la bonificación que les corresponde.

El Alcalde de Cerro Navia, en representación de la CORMUCENA, en su calidad de presidente de su directorio, pide que se determine si los profesionales que presentaron sus renuncias voluntarias para recibir la bonificación por retiro voluntario de la ley N° 20.501, y a quienes no se les ha pagado ese beneficio, pueden acogerse al bono que en términos similares establece la ley N° 20.822, y requiere que esta Contraloría General determine cuál es el monto que le adeuda a la aludida cartera de Estado, y si para tales efectos es posible celebrar un convenio de pago.

Requerido su informe, el Ministerio Público señala que a través del oficio N° 07/1.478, de 2014, la Subsecretaria de Educación le comunicó la existencia de irregularidades que podían revestir caracteres de delito por la entrega de recursos efectuada mediante la resolución exenta N° 8.072, de 24 de octubre de 2013, del Ministerio de Educación, que la CORMUCENA no destinó al financiamiento del plan de retiro para el cual se habían concedido, y agrega que lo anterior dio origen a una investigación por malversación de caudales públicos que se formalizó el 9 de junio de la presente anualidad.

En tanto, el Consejo de Defensa del Estado complementa esta última información precisando que el Alcalde de Cerro Navia presentó una denuncia por los mismos hechos y que la investigación criminal concluyó con la solicitud de formalización del ex secretario general de la CORMUCENA por el delito de aplicación pública diferente, ya que los fondos cuestionados se habrían destinado al pago de remuneraciones en vez de solventar la bonificación en comento. Aclara que esa institución se encuentra a la espera de mayores antecedentes que ameriten su intervención en la causa.

Por último, la Superintendencia de Educación confirma que cuenta con las atribuciones para verificar la legalidad del uso de los recursos en cuestión, pero no precisa si se han revisado o no las rendiciones de cuentas de la CORMUCENA por los hechos de que trata la presente consulta, y que le fueron comunicados por la Subsecretaría de Educación a través de su oficio N° 07/1.477, de 2014.

Sobre el particular, corresponde destacar que esta Contraloría General emitió el informe final N° 8, de 2014, como resultado de una investigación especial, con motivo de las denuncias presentadas por el Colegio de Profesores de Cerro Navia y por la diputada doña Cristina Girardi Lavín, sobre el uso indebido de los recursos entregados por el Ministerio de Educación para el pago de la bonificación por retiro voluntario, contemplada en la ley N° 20.501. 

En dicho documento se consignó que de la suma de $ 457.001.149.- entregados a la CORMUCENA mediante la aludida resolución exenta N° 8.072, de 2013, solo $ 70.000.000.- fueron destinados al pago de las bonificaciones de cuatro del total de 26 docentes que comprendía dicha transferencia, mientras que el monto restante de $ 387.001.149.- fue ocupado en fines distintos de los previstos en la citada ley N° 20.501.

De los 22 docentes restantes, el informe indica que doña María Elena Céspedes Reyes interpuso una demanda de nulidad de despido y despido indirecto en contra de la CORMUCENA ante los tribunales laborales, mientras que el resto de los 21 profesionales continuaron percibiendo sus remuneraciones sin recibir el beneficio que les correspondía.

Por su parte, el dictamen N° 98.208, de 2014, que se impugna en esta oportunidad, aclaró que el aludido informe objetó el pago de remuneraciones al grupo de 21 docentes que no estaban cumpliendo servicios efectivos, sin perjuicio de la determinación de las responsabilidades penales y civiles que podían derivarse del uso irregular de los recursos transferidos.

Sobre la materia, cabe recordar que las corporaciones municipales creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, como ocurre con la de la especie, son personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, cuya finalidad es gestionar los servicios traspasados del área de educación, salud y atención al menor, constituidas según las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil (aplica dictámenes N°s. 63.234 y 68.048, ambos de 2013). 

Al respecto, el dictamen N° 69.268, de 2010, entre otros, ha precisado que, de conformidad con los artículos 25 de la ley N° 10.336 y 136 de la ley N° 18.695, este Organismo de Control se encuentra facultado para fiscalizar a tales entidades en lo que se refiere al uso y destino de sus recursos, sea que estos provengan de subvenciones y aportes del Estado otorgados por ley a título permanente o de ingresos propios obtenidos por cualquier vía, dentro de los cuales se encuentran los fondos transferidos a la CORMUCENA mediante la aludida resolución exenta N° 8.072, de 2013.

No obstante, como se puntualizara en el dictamen N° 60.213, de 2016, la facultad de interpretar, así como la de fiscalizar la aplicación de las normas de carácter laboral que rigen a los trabajadores que se desempeñan en los establecimientos administrados por las corporaciones municipales, corresponde exclusivamente a la Dirección del Trabajo, toda vez que los empleados de dichas entidades no revisten la calidad de funcionarios públicos.

Enseguida, es útil anotar que tanto la ley N° 20.501, en su artículo noveno transitorio, como la ley N° 20.822, otorgan bonificaciones al retiro voluntario de los profesionales de la educación, que al año 2011 y 2015, respectivamente, pertenecieran a una dotación docente; cumplieran 60 años las mujeres y 65 años los hombres, en las épocas que en cada caso se indican; y presentaran sus renuncias en las oportunidades contempladas en los aludidos textos legales.

Preceptúa el citado artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, que el término de la relación laboral solo se producirá cuando el empleador ponga la totalidad de la bonificación a disposición del profesional de la educación. 

Las alegaciones formuladas por los requirentes serán tratadas en el orden que a continuación se señala.

1.- Sobre la posibilidad de que los docentes que presentaron sus renuncias para requerir la bonificación por retiro voluntario contemplada en la ley N° 20.501, puedan acogerse al beneficio establecido en la ley N° 20.822 si es que no han percibido el bono anterior.

Al respecto, cumple con señalar, acorde con lo manifestado precedentemente, que la Dirección del Trabajo, a través del oficio N° 4546/56, de 2015, concluyó que los docentes que laboran en establecimientos educacionales dependientes de corporaciones municipales, que presentaron su renuncia voluntaria al cargo para acogerse a los planes de retiro establecidos en las leyes N°s. 20.158 y 20.501, y cuya relación laboral se encuentre vigente por no haber percibido los mismos el pago íntegro de las bonificaciones que en aquellas se contemplan, se encuentran facultados para acogerse al nuevo programa de retiro establecido en el artículo 1° de la citada ley N° 20.822, evento en el cual, de concurrir los requisitos previstos al efecto, tienen derecho a percibir la bonificación contemplada en este último texto legal.  

Lo anterior, por cierto, es sin perjuicio del control que este Organismo Fiscalizador debe ejercer sobre las transferencias de recursos para el pago de las bonificaciones en comento, que desde el Ministerio de Educación se efectúan a la aludida corporación, y sobre el uso y destino de los mismos, por parte de esta última entidad, en virtud de las potestades que especialmente le otorgan a esta Contraloría General, la Constitución Política, las leyes N°s. 10.336, 18.575 y 18.695, y el decreto ley N° 1.263, de 1975. 

2.- Sobre la posibilidad de que el Ministerio de Educación apruebe una nueva transferencia de recursos a la CORMUCENA para el pago de la bonificación por retiro voluntario que establece la ley N° 20.822, no obstante encontrarse pendiente la devolución de los fondos que le entregó a dicha entidad mediante la referida resolución exenta N° 8.072, de 2013.

Al respecto, el artículo 4° de esta última resolución exenta, en armonía con lo dispuesto en la resolución N° 759, de 2003, de este Órgano Fiscalizador -que fijaba normas de procedimiento sobre rendición de cuentas a la época en que se efectuó la transferencia de recursos en comento-, dispuso que la CORMUCENA debía informar al Ministerio de Educación sobre los caudales ejecutados y los profesionales a quienes se les pagó la bonificación al mes siguiente a la fecha de su percepción.

Con posterioridad a la total tramitación de dicha resolución exenta y al consiguiente traspaso de la suma de $ 457.001.149.-, la Subsecretaría de Educación mediante el oficio N° 04/200, de 13 de enero de 2014, requirió a la CORMUCENA que remitiera la rendición de cuentas y adjuntara los comprobantes del pago de los beneficios a todos los docentes ya aludidos, solicitud que reiteró la correspondiente Secretaría Regional Ministerial a través de su oficio N° 1.698, de 1 de agosto de esa misma anualidad, sin que conste que la requerida haya dado cumplimiento a ello.

Pues bien, la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida en los dictámenes N°s.  24.973, de 2012, y 38.935, de 2013, entre otros, ha precisado que las entidades receptoras de los recursos públicos se encuentran en la necesidad jurídica de rendir cuenta de los fondos recibidos, y que en armonía con el punto 5.4 de la referida resolución N° 759 -al igual que lo dispuesto en la resolución N° 30, de 2015, actualmente en vigor en esta materia-, los otorgantes están impedidos de entregar nuevas subvenciones solo cuando las entidades receptoras tengan rendiciones sin presentar, lo cual comprende solo ese aspecto, independiente del resultado de su revisión. 

Sin embargo, en el dictamen N° 42.623, de 2012, se precisó que, sobre la mencionada rendición, los organismos del Estado a los que la ley les encarga efectuar transferencias de caudales públicos -entre los que se encuentra el Ministerio de Educación-, cuentan con facultades para adoptar todas las medidas que estimen necesarias con el objeto de velar por su utilización en los fines que para ellos se han fijado, cautelando su debido empleo y una correcta justificación de los gastos efectuados, haciéndose presente que la referida resolución N° 759, de 2003, constituye el marco jurídico dentro del cual las unidades operativas otorgantes deben ejercer tales atribuciones.

Por consiguiente, concluye el aludido pronunciamiento, en el ejercicio de tal deber, los órganos de la Administración del Estado, pueden establecer, en los actos administrativos de transferencia de recursos públicos, las condiciones a que deberá sujetarse la presentación de la rendición de cuentas, cuyo cumplimiento deberá verificar a efectos de entregar nuevos fondos, procurando, en todo caso, que dicho procedimiento no paralice o entorpezca la continuidad del servicio público y que ellas no se contrapongan a lo dispuesto en la resolución que fija las normas de procedimiento sobre rendición de cuentas, de este Organismo Fiscalizador.

Que en este orden de consideraciones, la anotada resolución exenta N° 8.072, de 2013, dispuso en su artículo 5°, que los recursos otorgados por concepto de aporte fiscal extraordinario y anticipo de subvención  que no fueran utilizados por la corporación en el pago de la bonificación a que se refiere el artículo 1° de dicha resolución, deberán ser devueltos en su totalidad en el mes siguiente a la fecha de su percepción. 

Luego, cumple con destacar que en armonía con lo expuesto, los órganos de la Administración del Estado deben velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos, de acuerdo con lo que disponen los artículos 3°, inciso segundo, y 5°, inciso primero, de la ley N° 18.575.

Además, el interés general como elemento integrante de la probidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la citada ley N° 18.575,  exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz, lo que se expresa, en lo que interesa, en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan.

Que en la situación particular que aquí se examina, se puede advertir el notable retraso de la entidad receptora de los recursos en comento, para rendir cuenta de los mismos y efectuar la devolución de aquellos fondos que no fueron utilizados -más de dos años desde que fueron recibidos-; que la CORMUCENA hasta la data de emisión de este pronunciamiento, no ha dado una razonable y documentada explicación del destino de los recursos transferidos para el pago de la bonificación de retiro voluntario contemplada en la ley N° 20.501 -lo que incluso podría ser constitutivo de delito-; y sin que hasta la fecha dicha corporación haya pagado la mencionada bonificación a los docentes beneficiarios de la misma, que desde el año 2013 esperan su entero.

Además, en el caso en examen, los recursos transferidos en virtud de la ley Nº 20.501, como los que se pretenden transferir de acuerdo con la ley Nº 20.822, no están destinados al funcionamiento o mantención de establecimientos educacionales, sino que para una finalidad específica -un beneficio pecuniario a los profesores que se acogen al retiro voluntario-, acotada en el tiempo y para una cantidad determinada de docentes en edad para jubilar.

Por lo tanto, cabe concluir que en la especie, en atención a las particulares circunstancias precedentemente anotadas, y al deber de observar los principios que rigen la administración de recursos públicos, resulta imperativo para proceder a la entrega de nuevos fondos para el pago de la bonificación contemplada en la ley N° 20.822, no solo la rendición de cuentas de los recursos transferidos para el pago de la bonificación contemplada en la ley N° 20.501, sino que el cumplimiento de la condición impuesta en el artículo 5° de la citada resolución exenta N° 8.072, de 2013, del Ministerio de Educación, esto es, la devolución de los recursos no utilizados para el entero del mencionado beneficio. 

De forma tal que, la CORMUCENA deberá dar cumplimiento a la brevedad a sus obligaciones de presentar al Ministerio de Educación la aludida rendición de cuentas y de devolver los referidos recursos no utilizados, para que dicho organismo pueda traspasarle los nuevos haberes destinados al pago de la bonificación de aquellos docentes que cumplan los requisitos que al efecto establece la enunciada ley N° 20.822 y se encuentren en la situación expuesta, debiendo informar de ello a esta Contraloría General dentro de los 20 días siguientes a la notificación de este pronunciamiento.

3.- Sobre el monto que la CORMUCENA debe restituirle al Ministerio de Educación.

El Alcalde de la Municipalidad de Cerro Navia expone que, tras la investigación especial cuyas conclusiones se contienen en el aludido informe N° 8, de 2014, la CORMUCENA le pagó un monto de $ 102.000.000.- por concepto de la bonificación del artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501 a la docente doña María Elena Céspedes Reyes, en cumplimiento de la sentencia judicial que acogió su demanda de despido indirecto.

En relación con lo expuesto, requiere que esta Contraloría General emita un pronunciamiento que determine el monto total que debe restituirle al Ministerio de Educación, rebajando de esa deuda lo que pagó a la docente Céspedes Reyes y las cuotas que hasta ahora se le han descontado de la subvención mensual por concepto de devolución de anticipos.

Pues bien, la fijación de la suma definitiva adeudada por la CORMUCENA es un asunto que le corresponde determinar al Ministerio de Educación atendida su calidad de entidad otorgante de los recursos públicos de que se trata, para lo cual la receptora deberá rendir cuenta de tales recursos, tal como se expresara en el punto Nº 2 de este pronunciamiento, adjuntando los demás antecedentes que invoca a fin de que aquél pueda decidir la procedencia de tales descuentos y realizar una liquidación del saldo pendiente de devolución. 

4.- Sobre la posibilidad de pactar la restitución en cuotas de los saldos adeudados.

Tanto la Subsecretaría de Educación como la CORMUCENA consultan sobre la posibilidad de celebrar un convenio de pago para acordar la devolución en cuotas de los saldos objetados.

Al respecto, esta Contraloría General no advierte inconveniente en que las partes celebren un convenio para formalizar los plazos específicos en que deberá efectuarse la devolución en cuotas del total de los haberes adeudados por la corporación, en el entendido que ello permitirá a ese último organismo afrontar las consecuencias del uso incorrecto de los recursos recibidos (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 86.389, de 2014, y 41.819, de 2016).

En todo caso, con el fin de dar cumplimiento a los referidos principios sobre administración de recursos públicos, la época de vencimiento de tales cuotas no puede transformarse en un medio para eludir la oportuna devolución de los fondos no utilizados de la ley N° 20.501.

Asimismo, cumple con hacer presente, que solo una vez que se haya enterado la totalidad de los recursos no utilizados en el pago de la bonificación contemplada en la ley N° 20.501, podrán transferirse nuevos fondos para el entero de la bonificación establecida en la ley N° 20.822.

5.- Sobre la solicitud de reconsideración del dictamen N° 98.208, de 2014.

La Comisión de Educación de la Cámara de Diputados requiere la reconsideración del dictamen N° 98.208, de 2014, con el objeto de que se instruyan las medidas necesarias para poner fin a la situación irregular que afecta a los 21 docentes mediante la entrega de la bonificación que les corresponde.

Pues bien, mediante este pronunciamiento la Contraloría ha dispuesto la adopción de gestiones específicas en orden a permitir que el Ministerio de Educación entregue los recursos necesarios para el entero de la bonificación por retiro voluntario a los profesionales en cuestión, sin que resulte necesario reconsiderar el dictamen que se impugna.

Por otro lado, es pertinente reiterar que en armonía con la jurisprudencia contenida en el dictamen N° 42.623, de 2012, el Ministerio de Educación podrá establecer en el acto administrativo de transferencia de los recursos de la ley N° 20.822 las condiciones y medidas que estime necesarias para cautelar el empleo de dichos haberes en las finalidades que contempla esa preceptiva legal.

Finalmente, cabe hacer presente que en lo sucesivo, el Ministerio de Educación deberá procurar que los actos administrativos que aprueben transferencias de recursos por sobre las 5.000 unidades tributarias mensuales sean remitidos al trámite de toma de razón, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8°, numeral 8.5, de la resolución N° 1.600, de 2008, de esta Entidad Fiscalizadora, requisito que no se cumplió en la tramitación de la referida resolución exenta N°8.072, de 2013.

Transcríbase a la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, al Ministerio de Educación, a la Superintendencia de Educación, al Ministerio Público y al Consejo de Defensa del Estado. 

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República