Dictamen N° 50949

Texto del dictamen

N° 50.949       Fecha: 12-VIII-2013

Se ha dirigido a esta Contraloría General la alcaldesa de la Municipalidad de Quinta Normal, en su calidad de presidenta del Directorio de la Corporación Comunal de Desarrollo de ese ente edilicio, solicitando un pronunciamiento acerca de la procedencia de que el Ministerio de Educación financie con cargo a los recursos que contempla el plan de retiro de la ley N° 20.501, sobre Calidad y Equidad de la Educación, parte de las indemnizaciones contenidas en un convenio colectivo que un grupo de docentes de esa corporación suscribió en el año 1990, de manera que aquella pueda asumir solo el costo del remanente y solventarlo en 36 cuotas. 

En este sentido, acota, la pretensión del municipio es que la aludida Secretaría de Estado otorgue los fondos correspondientes al beneficio por retiro voluntario del artículo noveno transitorio de referida ley, respecto de 64 profesores en edad de jubilar que cumplirían los requisitos que dispone dicha norma, sin perjuicio de entender que esta bonificación es incompatible con toda otra compensación por concepto de término de servicios.

Como cuestión previa, es necesario señalar que los funcionarios de que se trata firmaron un convenio colectivo en 1990, cuya cláusula undécima establece dos indemnizaciones por cese de labores.

La primera, equivalente a treinta días de la última remuneración mensual devengada por cada año de servicio y fracción superior a seis meses, después de cumplido un año de trabajo, prestados continuamente a la corporación, la cual tendrá un límite máximo de 150 días para los trabajadores que ingresaron a contar del 14 de agosto de 1981 y por el tiempo de contratación para aquellos otros que fueron contratados con anterioridad a esta data, es decir y para estos últimos, la compensación es sin dicho tope. Este resarcimiento procederá cuando el término se produce por despido no imputable al empleado, por vejez, invalidez, jubilación por años de servicio o muerte.

En el segundo caso, se establece una indemnización equivalente al 50% de la última remuneración mensual devengada por cada año de servicio prestado continuamente a la corporación, la cual tendrá como tope 150 días para todos los dependientes. Este beneficio compensatorio se aplicará cuando la causal de término del contrato sea la renuncia o retiro voluntario, otorgándose anualmente y haciéndose extensivo hasta un máximo de trabajadores ascendente al 1,5% del total de estos, debiendo, finalmente, pedirse por escrito a la gerencia general de aquella con un mínimo de 30 días de anticipación. 

Puntualizado lo anterior, cabe anotar que requerida de informe, la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal remitió un listado de aquellos docentes -65 en total- afectos al convenio colectivo del año 1990 en edad de jubilar, señalando que la fecha de ingreso a la corporación de los mismos fue en junio de 1981, y la data de sus dimisiones se produjo durante el mes de julio de 2012, haciendo presente que solo uno de los 65 educadores no ha entregado su renuncia. 

Asimismo, la Subsecretaría de Educación informó respecto de la materia, señalando al efecto que la petición de la corporación es improcedente, dado que, por una parte, dicha entidad está excedida en el importe que puede anticipársele por concepto de subvención, conforme al artículo 11 de la ley N° 20.159 y, por otra, que la posibilidad prevista en los artículos 17 y 18 transitorios de ley N° 20.501, que tratan sobre anticipos de subvención sin el referido tope de la ley N° 20.159, opera exclusivamente para pagar la bonificación del artículo noveno transitorio, el que establece límites relativos a montos totales y años de servicio, por lo que mal podría aplicarse a un beneficio diverso -como el que pretende la interesada- que no contempla ninguna de las indicadas restricciones.

Luego, atendido que la referida corporación presentó nuevos antecedentes que dan cuenta que el Ministerio de Educación le habría concedido, durante los años 2007, 2008 y 2009, el financiamiento y anticipo de subvenciones en forma análoga a como se pide en esta ocasión, pero con cargo a la bonificación por retiro voluntario dispuesta en el artículo 2° transitorio de la ley N° 20.158, se le solicitó a la Subsecretaría de Educación que ampliara su informe, indicando las razones por las cuales se modificó tal criterio, negando en esta oportunidad el financiamiento pedido. Al efecto, dicha Cartera de Estado informó que la negativa de otorgar el financiamiento requerido por la corporación recurrente obedece al hecho que hasta la fecha, los montos traspasados a esta por concepto de anticipos de subvenciones hacen imposible concederle nuevos recursos por esa vía, habida cuenta que los descuentos mensuales superarían los límites estipulados en las leyes N°s. 20.159 y 20.501, respectivamente.

Por último, para efectos de determinar la interpretación que debería dársele a la cláusula undécima del convenio colectivo de 1990, se pidió informe a la Dirección del Trabajo, atendido que es el organismo competente para pronunciarse respecto de dicha materia, tópico el cual será tratado en la parte final de este oficio.   

Sobre el particular, cabe hacer presente que el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, establece una bonificación por retiro voluntario para los profesionales de la educación que durante el año escolar 2011 pertenezcan a la dotación docente del sector municipal, ya sea administrada directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, sea en calidad de titulares o contratados, y que al 31 de diciembre de 2012 tengan sesenta o más años de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o más años de edad si son hombres, y renuncien a la dotación docente del sector municipal a que pertenecen, respecto del total de horas que sirven.

Agrega el inciso quinto de la misma disposición, que este beneficio será incompatible con toda indemnización o bonificación que, por concepto de término de la relación laboral o de los años de servicio pudiere corresponder al profesor, cualquiera fuera su origen y a cuyo pago concurra el empleador, haciendo especial mención a ciertos emolumentos que indica. Con todo, si el empleado hubiere pactado con su empleador una reparación a todo evento, conforme al Código del Trabajo, cuyo monto fuere mayor -como ocurriría en la especie-, podrá optar por esta última.

Por su parte, el artículo décimo transitorio del texto legal en análisis, se refiere a la facultad de los sostenedores de planteles educacionales del sector municipal, administrados directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, para declarar vacantes las horas de docentes que, cumpliendo los requisitos del citado artículo noveno transitorio no hubieren dimitido, los que tendrán derecho al aludido estipendio disminuido en un 30%. A su vez, el artículo duodécimo transitorio previene que las bonificaciones recién expuestas serán de cargo del sostenedor hasta un monto equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes que correspondan al número de horas renunciadas o declaradas en vacancia, por cada año de servicio en la respectiva municipalidad o corporación, o fracción superior a seis meses, con un máximo de once años, solventándose de esa manera la diferencia con un aporte fiscal extraordinario. 

Enseguida, es necesario hacer presente que la forma de financiamiento del indicado plan de retiro contemplado en la normativa transitoria aludida, se encuentra establecida en el artículo 9° de la ley N° 20.501, que señala que el Ministerio de Educación distribuirá $30.000 millones entre municipios y corporaciones, para costear lo dispuesto en los referidos preceptos legales, y los demás gastos de los que se beneficien con el aludido plan; además, dispone que si dicha cantidad fuere insuficiente, se puede acudir a un anticipo de subvención por escolaridad previsto en el artículo 11 de la ley N° 20.159, el que no puede exceder de la suma total de los gastos a pagar y debe reintegrarse a partir del mes siguiente por la vía de descuentos de la subvención. En todo caso, estos no podrán exceder del 3% del monto de subvención percibida en el mes de febrero del año en que se otorga el anticipo. 

Al respecto, cabe señalar que el artículo decimoséptimo transitorio agrega que la mencionada Secretaría de Estado repartirá $30.000 millones más a las entidades edilicias y corporaciones a las que les faltaren recursos, luego de haber utilizado los obtenidos por medio de los preceptos legales comentados precedentemente, para lo cual deberán acreditar que han ocupado los recursos, en la forma descrita y que requieren fondos adicionales, en cuyo evento el Subsecretario de Educación distribuirá estos recursos en proporción a las sumas faltantes. 

Finalmente, si las alternativas anteriores no son suficientes, el artículo decimoctavo transitorio facultó al Ministerio de Educación para suscribir convenios -acuerdo que no consta que haya celebrado con la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal- hasta el 31 de diciembre de 2011, aumentando en forma excepcional el monto de los anticipos previstos en el referido artículo 11 de la ley N° 20.159, cumpliendo con los requisitos que en esta disposición se señalan. 

Pues bien, de lo anterior se desprende que siendo el propio legislador quien estableció la incompatibilidad entre el artículo noveno transitorio de la comentada ley N° 20.501 con otras indemnizaciones o bonificaciones por término de la relación laboral, lo prescrito en el mismo precepto, en orden a entregar la posibilidad de optar -cuando proceda- por compensaciones pactadas a todo evento cuyo monto sea mayor, no implica que se esté otorgando la eventualidad de percibir más de un beneficio por la misma causal.

En este sentido, es importante aclarar que el aludido artículo noveno transitorio propone un “plan de retiro”, al que también hace alusión el artículo 9° de la citada ley, al disponer la forma de financiamiento para el previsto en los artículos noveno transitorio y siguientes y de los demás gastos necesarios para cesar la relación laboral de quienes se beneficien de dicho plan, por lo que este no solo incluye la bonificación por retiro voluntario, sino que también comprende las eventuales indemnizaciones de naturaleza convencional que hubieren acordado aquellos trabajadores que están en condiciones de alejarse de la actividad docente. 

Lo anterior encuentra su sustento, además, en que el citado precepto transitorio establece un incentivo al retiro voluntario, cuya finalidad es la de constituir un mecanismo que estimule el alejamiento del personal a que esa disposición alude, al cumplir -entre otras exigencias- con una determinada edad, como igualmente, promover la renovación del profesorado, todo ello enmarcado dentro del proceso de mejoramiento de la calidad de la educación, por tanto, en las municipalidades o corporaciones en donde existían estos acuerdos colectivos pactados con anterioridad a la dictación de la ley N° 19.070, la norma en análisis solo tendría efecto práctico si su fin comprende, asimismo, las indemnizaciones convenidas, cuando estas sean a todo evento y por una cantidad superior a la que otorga la bonificación (aplica criterio contenido en el dictamen N° 68.472, de 2011, de este origen).

En consecuencia, este Organismo Superior de Control cumple con manifestar que procede que el Ministerio de Educación a través de las formas de aporte definidas por el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, conceda en la parte y los montos que correspondan, el financiamiento para solventar los resarcimientos de que se trata, en la medida que estas últimas sean compensaciones a todo evento, de conformidad con el Código del Trabajo y su importe sea mayor del que percibirían por la bonificación por retiro voluntario. 

Sin perjuicio de lo anterior, respecto al alcance de las indemnizaciones pactadas en la cláusula decimoprimera del convenio colectivo de 1990, que habrían suscrito los trabajadores de que se trata, es menester señalar que de acuerdo con los dictámenes N°s. 65.997 y 72.028, ambos de 2012, de este origen, la facultad de interpretar la normativa de carácter laboral que rige al personal que se desempeña en establecimientos educacionales administrados por corporaciones municipales a que se refiere el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, compete exclusivamente a la Dirección del Trabajo, toda vez que dichas entidades constituyen personas jurídicas de derecho privado, cuyos empleados no tienen la calidad de funcionarios municipales. 

En ese contexto, solicitado el informe a la Dirección del Trabajo, esta se sirvió evacuarlo mediante ordinario N° 2.226, de 2013 -el que se acompaña para su conocimiento-, en el que expresa, en síntesis, que el convenio colectivo que se tuvo a la vista solo corresponde a aquel que suscribieron los trabajadores del plantel de enseñanza Escuela Básica Calicanto E-291, y que respecto de este, no resulta procedente asimilar la renuncia irrevocable prevista en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.501, a las causales de terminación del contrato de la cláusula decimoprimera del citado instrumento, incluida la dimisión acordada en el 2.1 de la misma estipulación, puesto que ambas tendrían requisitos distintos y específicos. 


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República