Dictamen N° 45427

Texto del dictamen

N° 45.427	Fecha: 10-VIII-2010

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Directorio de la Asociación de Funcionarios de la Municipalidad de Peñalolén solicitando un pronunciamiento sobre la procedencia de que ese municipio, previo acuerdo del Concejo Municipal, haya traspasado fondos al servicio de bienestar municipal, con el propósito de pagar al personal de esa entidad edilicia el incremento otorgado por la ley N° 20.198, que modifica normas sobre remuneraciones de los funcionarios municipales, como una forma de aminorar los efectos generados con ocasión de lo determinado por este Organismo Contralor en los dictámenes Nos  41.551, de 2008, y 6.105, de 2009.
Requerido su informe, la referida municipalidad lo emitió mediante el oficio N° 1400/18, de 2009, en el que manifiesta que los hechos expuestos por la entidad recurrente, corresponderían al cumplimiento de lo dictaminado por esta Entidad Fiscalizadora en los aludidos pronunciamientos.
Sobre el particular y como cuestión previa, cumple advertir que personal fiscalizador de la División de Municipalidades de esta Entidad Fiscalizadora se constituyó en la Municipalidad de Peñalolén, para determinar los montos pagados a los funcionarios y el procedimiento utilizado para el entero del aludido bono, verificando que el alcalde, previo acuerdo del referido Concejo, y a través de un traspaso de fondos al servicio de bienestar municipal, pagó el 17 de diciembre de 2008 a todos sus servidores un bono por la suma total de $72.700.000, imputando el desembolso al Subtítulo 21, Gastos en Personal; Ítem 01 y 02, Personal de Planta y Contrata; Asignación 002, Aportes del Empleador, del presupuesto municipal del año 2008.
Además, se constató que en el mes de febrero de 2009, la entidad edilicia elaboró liquidaciones de remuneraciones que dan cuenta de las sumas pagadas en diciembre de 2008, como parte de una primera cuota y, también, que realizó una reliquidación en los términos del dictamen N° 6.105, de 2009, pagando a sus funcionarios en el mes de marzo de dicho año la suma total de $178.637.732, con cargo, en este último caso, también al Subtítulo 21 e Ítem 01 y 02, pero a la Asignación 001, Sueldos y Sobresueldos, del presupuesto municipal del año 2009.
En este orden de ideas, es posible inferir que el beneficio que se concediera a los servidores en el mes de diciembre de 2008, era un avance del monto total que con motivo del incremento de la ley N° 20.158 debía percibir el personal y cuyo entero a través de un bono otorgado por el servicio de bienestar, era el procedimiento utilizado por el municipio para dar cumplimiento a su obligación.
Corrobora lo anterior, la certificación del Director de Administración y Finanzas de la corporación edilicia, efectuada en marzo de 2010, en el sentido que al emitirse un egreso al servicio de bienestar, por el cual se hacía entrega a cada funcionario de un bono de $ 200.000, se acordó por el Concejo Municipal que aquél se consideraría como un anticipo del pago retroactivo dispuesto por el dictamen N° 41.551, de 2008, de modificarse el criterio de esta Entidad de Fiscalización respecto de las municipalidades que no habían liquidado dichos estipendios.
En relación con la materia, cabe indicar que el artículo 4° de la ley N° 20.198, establece que los municipios aumentarán, a contar del 1 de enero de 2007 y del 1 de enero de 2008, respectivamente, el sueldo base mensual de la escala de sueldos del personal municipal, establecido en el artículo 23 del decreto ley N° 3.551, de 1980, en los montos que para cada grado y año allí se indican.
A este respecto, en el mencionado dictamen N° 41.551, de 2008, se expresó que el incremento retroactivo del sueldo base mensual previsto en el aludido artículo 4°, al constituir base de cálculo de otros emolumentos, conllevaría el aumento retroactivo de éstos, especificando los componentes remuneratorios de carácter permanente que debían considerarse para esos efectos.
Posteriormente, mediante el pronunciamiento N° 57.270, del mismo año, se señaló que el referido incremento no puede afectar la determinación del monto de aquellas asignaciones que no se calculan en relación al sueldo base, como ocurre con la asignación municipal contemplada en el artículo 24 del decreto ley N° 3.551, de 1980, pero que las eventuales remuneraciones pagadas al amparo del criterio del citado pronunciamiento N° 41.551, debían entenderse válidamente percibidas, sin perjuicio que, en lo sucesivo, las municipalidades debían someterse estrictamente a este criterio interpretativo.   
Finalmente, a través del dictamen N° 6.105, de 2009, aclarando el segundo oficio citado, se concluyó que las remuneraciones pagadas o devengadas a favor de los funcionarios municipales entre la data de vigencia de la ley N° 20.198 y el 3 de diciembre de 2008, fecha de emisión del dictamen N° 57.270, en los términos dispuestos por el pronunciamiento N° 41.551, de 2008, debían entenderse válidamente percibidas o convenidas, según el caso, por los servidores en cuyo favor los municipios habían procedido a su pago o acordado mecanismos para tales efectos en dicho período. Además, se puntualizó que las entidades edilicias que no habían realizado el pago debían proceder a su solución en los términos dispuestos por la jurisprudencia vigente a esa época.
Enseguida, cabe señalar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 19.754, las municipalidades se encuentran autorizadas para otorgar prestaciones de bienestar a los funcionarios de planta y a contrata que señala, con el objeto de propender al mejoramiento de las condiciones de vida del personal y sus cargas familiares y al desarrollo y perfeccionamiento social, económico y humano del mismo; agregando su artículo 7° que el reglamento -aprobado por el Concejo Municipal a proposición del alcalde respectivo-, deberá establecer los beneficios de bienestar social que podrán otorgar los municipios.
En este sentido, cumple anotar que, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General ha indicado en el dictamen N° 45.810, de 2001, que las prestaciones de bienestar comprenden todas aquellas de índole social y, en general, las que por su naturaleza corresponde entregar a los servicios de bienestar social, tales como protección a la salud, familia, educación, cultura, esparcimiento y habitación.
Por otro lado, es necesario considerar que el artículo 3° de la ley N° 19.754 previene que para el financiamiento de las actividades de bienestar social, las municipalidades determinarán anualmente el aporte que realizarán por cada afiliado activo, el cual no podrá ser inferior a 2,5 ni superior a 4,0, unidades tributarias mensuales.
Precisado lo anterior, y de acuerdo a la normativa y jurisprudencia reseñadas, es posible concluir que el incremento de la ley N° 20.198 es un beneficio remuneratorio y no una prestación de bienestar -al no tener un carácter de protección ni de asistencia-, por lo que su otorgamiento como tal y la modificación presupuestaria requerida para ello, no se ajustaron a derecho.
Asimismo, cumple advertir que tampoco se dio cumplimiento al artículo 3° de la ley N° 19.754, pues si el beneficio remuneratorio de la ley N° 20.198 se considerara como una prestación de bienestar, dicho incremento no podría haber excedido de 4,0 unidades tributarias mensuales por afiliado activo, limitación que fue superada por los bonos de $200.000 que fueron otorgados a los respectivos funcionarios municipales.
No obstante lo señalado, en el caso en análisis resultó admisible, excepcionalmente, el aporte en comento, cuyo gasto fue imputado a las asignaciones presupuestarias 21-01-002 y 21-02-002, en atención a que dicho procedimiento fue utilizado por la Municipalidad de Peñalolén para los fines de pagar a sus funcionarios -respecto de la primera parcialidad-, los incrementos remuneratorios que habrían derivado de la aplicación del artículo 4° de la ley N° 20.198, en los términos establecidos por este Organismo Contralor en los anotados dictámenes N°s. 41.551, de 2008 y 6.105, de 2009.
Ahora bien, debe tenerse presente que tales egresos debieron, en estricto rigor, efectuarse con cargo a las asignaciones presupuestarias 21-01-001 y 21-02-001, sin embargo, dado que la irregular imputación del gasto se efectuó en diciembre de 2008, ya no es posible subsanarla mediante una rectificación presupuestaria, toda vez que el ejercicio presupuestario para ese año, se encuentra fenecido, considerando lo establecido en el artículo 12 del decreto ley N° 1.263, de 1975, decreto ley orgánico de administración financiera del Estado, con arreglo al cual tal ejercicio coincidirá con el año calendario y las cuentas del mismo quedarán cerradas al 31 de diciembre de cada año.
En otro orden de ideas, conviene indicar que en la fiscalización efectuada en el municipio se pudo determinar también que el 10 de diciembre de 2008 el Concejo Municipal aprobó una modificación presupuestaria por la suma de $21.600.000, para financiar el pago de un bono de $60.000 a las personas contratadas a honorarios, cuyos contratos tuvieran una vigencia superior a tres meses, aprobándose el 15 de diciembre de 2008 las modificaciones de los respectivos convenios, las que fueron suscritas por el Administrador Municipal y los interesados, con cargo al Subtítulo 21, Gastos en Personal; Ítem 04, Otros Gastos en Personal; Asignación 004, Prestaciones de Servicios en Programas Comunitarios, del presupuesto municipal del año 2008.
Al respecto, cumple señalar que este Organismo de Control, mediante los dictámenes N°s. 12.304, de 1996; 28.235, de 2001; 29.501, de 2003, y 44.479, de 2005, entre otros, ha precisado que si bien los contratados a honorarios no se rigen por las leyes N°s. 18.834 o 18.883, Estatuto Administrativo y Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, respectivamente, sino por las estipulaciones de sus respectivos acuerdos de voluntades, es posible concederles análogos derechos o beneficios que los establecidos para los servidores a quienes sí se les aplican esos textos legales, en la medida que ellos se hayan acordado en el respectivo contrato; que se cumplan las mismas condiciones y requisitos exigidos para que los funcionarios públicos los impetren y, que no excedan a los que las leyes estipulan para quienes tienen la calidad de funcionarios públicos.
Efectuadas esas precisiones, es del caso manifestar que en la situación en estudio, si bien consta la existencia de anexos a los contratos a honorarios que se indican, por los que se les concede a dichos servidores un bono de $60.000, no es posible determinar el motivo o causa de su otorgamiento ni, por ende, constatar si se cumplen los restantes requerimientos previamente mencionados, razón por la que, en lo sucesivo, ese municipio, en estipulaciones como la de la especie, deberá incorporar los motivos y la naturaleza del beneficio que pretenda conceder, a objeto de verificar que, además, se ha respetado el principio de eficiencia en la gestión de sus recursos financieros, según se ordena en el artículo 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República