Dictamen N° 63169

Texto del dictamen

N° 63.169	  Fecha: 12-XI-2009


El Alcalde de la Municipalidad de Quinta Normal ha solicitado la reconsideración de las conclusiones contenidas en el Informe Final sobre “fiscalización de anticipo de subvención estatal de la ley N° 20.159, en la Corporación Comunal de Desarrollo de Quinta Normal”, DMSAI N° 823/08, remitido mediante el oficio N° 2.528, de 2009. Lo anterior, en base a las argumentaciones que expone y que se analizan en el presente oficio.
En primer lugar, cabe señalar que el citado informe final se emitió al término de un examen de cuentas destinado a verificar el correcto destino de los recursos transferidos desde el Ministerio de Educación al municipio, por concepto de anticipo de subvenciones estatales para fines educacionales, establecido en la ley N° 20.159.
En el aludido informe se formularon las siguientes observaciones, que han sido objeto de solicitud de reconsideración: 
a) En el acápite N° 1 del citado Informe, referido a “Examen de Cuentas: 1.1.- Pagos Anticipados de Perfeccionamiento Docente con Fondos Corporativos”, se observó que la municipalidad aludida incluyó en la solicitud de fondos efectuada a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, la cifra de $29.956.000, correspondientes a un desembolso efectuado en favor del personal docente en el año 2005, por concepto de asignación de perfeccionamiento, contraviniendo lo dispuesto en la letra b) del artículo 3° de la ley N° 20.159, que sólo permitía un informe del pasivo exigible a la fecha de publicación de dicho cuerpo normativo. 
En forma previa al examen de lo manifestado por el municipio, es necesario señalar que en virtud del artículo 1° de la ley N° 20.159, se facultó al Ministerio de Educación para que, por el plazo de un año a contar de su publicación -el 25 de enero de 2007-, por una sola vez y por el monto total que indicaba, otorgara anticipos de las subvenciones estatales por escolaridad a que se refiere el artículo 9° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, a las municipalidades que, administrando directamente o a través de corporaciones los establecimientos educacionales traspasados en virtud de lo dispuesto por el decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, se encontraban en la situación de desequilibrio financiero descrita en los artículos 2° y siguientes de esa ley y requerían de recursos para solventar los gastos a que se refiere el artículo 5° de ese mismo cuerpo legal.
Fue así como la referida municipalidad, se acogió al anticipo de la subvención aludida. En otros términos, dicho municipio postuló y fue seleccionado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, por registrar desequilibrios financieros ocasionados por el ejercicio de la actividad educacional a su cargo, conforme a la información contenida en sus balances de ejecución presupuestaria, al 31 de diciembre de 2005.
Ahora bien, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3° de la citada ley N° 20.159, entre otros antecedentes, la municipalidad presentó a la aludida Subsecretaría un informe municipal del pasivo exigible a la fecha de publicación de esa ley.
En razón de lo anterior, el Informe Final observó que no resultó procedente que se acreditaran desembolsos efectuados antes de diciembre de 2006, puesto que por haberse pagado, no constituían una deuda de la Corporación, vale decir, no configuraban un pasivo exigible a la fecha de publicación de la referida ley N° 20.159.
Ahora bien, el alcalde de la aludida municipalidad argumenta que la Corporación Municipal de que se trata  mantenía con el sector docente una deuda por concepto de perfeccionamiento docente por un monto global de $ 242.551.479, que incluyó el monto de $ 29.956.000 objetado en el Informe Final referido, que esa Corporación le había anticipado a los docentes, debido a las constantes solicitudes de éstos para que se les pagara lo adeudado, viéndose forzada la Corporación, para mantener el clima laboral, a contraer la consiguiente obligación en el sistema bancario a través de una línea de crédito ante el Banco que indica.
Agrega el alcalde que, al proceder de esa forma, la Corporación entendió que daba cumplimiento al espíritu de la ley N° 20.159, cual era el financiar las obligaciones derivadas de beneficios remuneratorios del personal docente que permanecían pendientes, por lo que, a su entender, quedaba comprendida la deuda contraída a través de su línea de crédito para el pago de los anticipos de la mencionada asignación, ya que, con dicho anticipo no se extinguía la obligación, sino hasta que se pagara completa e íntegramente la totalidad de lo adeudado.
Sostiene, asimismo, que el monto objetado fue incluido en el convenio celebrado con la Subsecretaría aludida, y aprobado por el Ministerio, sin ninguna objeción, y fue destinado al pago de esa línea de crédito, y que no existió intención o propósito de distraer o aplicar indebidamente los fondos recibidos a fines distintos a los indicados expresamente en el convenio y en la ley N° 20.159.
Por último, señala el alcalde que al tomar conocimiento de la observación formulada por esta Contraloría General dispuso de inmediato el reintegro de la suma objetada ante la Secretaría Regional Ministerial de Educación de la Región Metropolitana, ajustándose con ello a lo concluido en el examen de las cuentas practicado por esta Contraloría, lo que se ejecutó con fecha 26 de enero del año 2009, según antecedentes que adjunta.
 En base a lo anterior, solicita se sirva disponer la reconsideración del Informe Final citado, absteniéndose de remitirlo a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y al Tribunal Regional Electoral Metropolitano, como asimismo, que se instruya al Secretario Municipal de Quinta Normal para que se suspenda la entrega del mencionado Informe Final al Concejo Municipal a que se refiere la reconsideración en tanto no sea resuelta.
Al respecto, analizados los argumentos esgrimidos por la autoridad edilicia, es necesario aclarar que el  Informe Final de que se trata observó que la suma objetada -de $29.956.000- había sido pagada a los docentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley N° 20.159, por  lo que no cumplía con el requisito de tratarse de un pasivo exigible a la fecha de publicación de ese texto legal. 
Sin embargo, ese pronunciamiento no señaló que se haya infringido la ley, por haber destinado dichos recursos a una finalidad distinta de aquellas establecidas en la normativa legal citada, aspecto en el cual ha colocado énfasis el alcalde recurrente.
En este punto, es pertinente recordar que el artículo 5°, letra c), de la ley N° 20.159, estableció que los recursos anticipados deberán ser destinados por las municipalidades a solventar, ya sea en forma directa o a través de la corporación correspondiente, entre otros aspectos, el pago de pasivos, sean éstos de carácter legal o contractual, originados exclusivamente de la gestión educativa municipal. 
Luego, considerando que según lo informado por el alcalde de ese municipio, la suma de dinero indicada fue destinada a pagar una línea de crédito contraída por concepto de asignación de perfeccionamiento pagada a los docentes, anticipadamente en el año 2005, debe aclararse que no corresponde considerar ese pago como un gasto ajeno a las finalidades de la ley y, por tanto, no deberían seguirse las consecuencias descritas en el artículo 7° de la ley N° 20.159, precepto que supone que los alcaldes incurran en una aplicación indebida de los fondos asignados en virtud de la anotada ley N° 20.159. 
Sin perjuicio de lo anterior, lo manifestado por el municipio en orden a que, en su oportunidad, debió contraer una deuda con la banca a través de la línea de crédito es cuestionable a la luz de la ley y la jurisprudencia de este Organismo de Control.
En efecto, el artículo 140 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone que ninguna corporación, fundación o asociación municipal, creada o que se cree en virtud de ésta u otras leyes, podrá contratar empréstitos. 
El dictamen N° 39.238, de 2003, de este Organismo de Control, ha señalado expresamente que dicha prohibición se aplica, entre otras, a las corporaciones constituidas con arreglo al decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, del año 1980, del Ministerio del Interior. A su vez, mediante los dictámenes N°s 34.079, de 2006 y 7.301, de 2008, se ha concluido que las líneas de crédito en cuenta corriente bancaria constituyen una forma de empréstito, ya que suponen la obtención de recursos monetarios con la obligación de reembolsarlos, incluso con intereses.   
Habida consideración a lo precedentemente expuesto, es preciso concluir que se confirma la observación contenida en el Informe Final en examen, en orden a que la suma objetada, no correspondía incluirla en la petición de entrega de fondos efectuada a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, ya que no se trataba de un pasivo exigible a la fecha de publicación de la ley N° 20.159, en los términos que señala el artículo 3°, letra b) de ese cuerpo legal. Sin embargo, no debe ni ha debido entenderse que ello implique un reproche al proceder de la municipalidad en orden a que se considere que haya aplicado los fondos a un fin distinto de aquellos señalados en el artículo 5° de la misma ley.
En otros términos, el pago de la línea de crédito, destinado a extinguir una deuda que debió contraer el municipio a fin de otorgar un anticipo de perfeccionamiento docente, es posible considerarlo como un pasivo contractual originado exclusivamente en la gestión educativa municipal, por lo que se encontraría adecuado a los fines de la ley, y, particularmente, a lo dispuesto en el artículo 5°, letra c) de la ley N° 20.159.
Al efecto, el citado artículo 5°, letra c), de la ley N° 20.159, establece que los recursos anticipados deberán ser destinados por las municipalidades a solventar, ya sea en forma directa o a través de la corporación correspondiente, entre otros aspectos, el pago de pasivos, sean éstos de carácter legal o contractual, originados exclusivamente de la gestión educativa municipal. 
Debido a lo anterior, y a que, además, según consta de los antecedentes adjuntos, la municipalidad restituyó la suma de dinero objetada al Ministerio de Educación, procede dejar sin efecto aquella parte del Informe Final en la que se señala que corresponde remitir copias del mismo y de sus antecedentes a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y al Tribunal Electoral Regional competente, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7° de la ley N° 20.159.
b) En el acápite 1.2.- del Informe Final en examen, referido a la “Reliquidación del Impuesto Único de Segunda Categoría”, se observó que la Corporación Municipal de Quinta Normal liquidó la asignación de perfeccionamiento en los meses de junio y julio de 2007, incluyendo en la base tributaria de cada mes una parte de la asignación bajo análisis, contraviniendo con ello las instrucciones de la circular N° 37, de 1990, del Servicio de Impuestos Internos.
La autoridad edilicia sostiene que para la Corporación Municipal, el procedimiento seguido al momento de reliquidar la asignación de perfeccionamiento se habría ajustado, en cuanto al tratamiento de impuesto de segunda categoría, a las disposiciones legales y a la jurisprudencia vigente del Servicio de Impuestos Internos, por lo que se ha considerado apropiado someter dicha materia al conocimiento del aludido Servicio, en atención a su competencia técnica en el tema, para que emita un pronunciamiento definitivo, de cuyo resultado informará a esta Contraloría General. 
Pues bien, al tenor de lo manifestado por la autoridad edilicia y a falta de nuevos antecedentes se mantiene la observación contenida en el Informe Final de la especie, sin perjuicio de lo que resuelva el Servicio de Impuestos Internos sobre el punto en consulta.
c) Por último, en el acápite 2 del Informe Final, sobre “Otras Observaciones Derivadas del Examen”, se observó, en lo que interesa, que en los comprobantes de liquidaciones de la asignación de perfeccionamiento financiada con la ley N° 20.159 se habría vulnerado lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 54 del Código del Trabajo, ya que en ellas no se estampó la firma de los trabajadores en señal de aceptación.
En relación a este punto, el municipio afirma que ni la ley ni la jurisprudencia emanada de la Dirección del Trabajo que invoca exigen que en las liquidaciones de remuneraciones que se entregan al personal docente del municipio se estampen sus firmas. 
Sobre el particular, cabe recordar que el artículo citado dispone que junto con el pago -de las remuneraciones-, el empleador deberá entregar al trabajador un comprobante con indicación del monto pagado, de la forma como se determinó y de las deducciones efectuadas.
Pues bien, considerando lo dispuesto en el artículo 136 de la ley N° 18.695 y lo concluido, entre otros, en el dictamen N° 14.450, de 2009, en orden a que la fiscalización de este Organismo de Control sobre las corporaciones como la de la especie, incide en el uso y destino de sus recursos, y que la observación señalada dice relación con un aspecto propio de la relación estatutaria que rige a los docentes de la Corporación citada con la entidad empleadora, no corresponde a esta Contraloría General, emitir un pronunciamiento sobre el particular, por lo que corresponde dejar sin efecto la observación formulada.
En consecuencia, se aclara y se reconsidera parcialmente la observación examinada en la letra a) de este oficio, establecida en el acápite 1.1.- del citado Informe Final; se mantiene, por ahora, la conclusión analizada en la letra b) del presente oficio, establecida en el acápite 1.2.- del Informe, hasta que se absuelva la consulta formulada al Servicio de Impuestos Internos; y se reconsidera la observación estudiada en la letra c) del presente oficio, tratada en el numeral 2 del aludido Informe Final, todo ello, al tenor de lo manifestado precedentemente.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República