Dictamen N° 14558

Texto del dictamen

N° 14.558       Fecha: 26-II-2014

Mediante el oficio indicado en el rubro, el abogado Procurador Fiscal de Santiago (S), del Consejo de Defensa del Estado, ha solicitado a esta Contraloría General informar acerca de la demanda de nulidad de derecho público interpuesta por don Alejandro Borbarán Fernández, en representación de la Municipalidad de La Calera, en contra de esta Entidad Fiscalizadora, ante el 20° Juzgado Civil de Santiago, en la causa Rol N° C-016812, de 2013.

La demanda de autos ha sido deducida, en contra de esta Contraloría General, solicitando la nulidad de los dictámenes N°s. 25.479, de 2012, y 2.537, de 2013, y de los oficios N°s. 2.695, de 2010, 1.585, 2.679, 3.456, 4.113, y 5.439, todos de 2011; 9.587 y 12.262, de 2012; y 4.918 y 9.122, ambos de 2013 de la Sede Regional de Valparaíso, por medio de los cuales, en lo pertinente, se concluyó que la Municipalidad de La Calera debía disponer el traspaso de la señora Claudia Vicencio Bacigalupo                   -exfuncionaria del departamento de salud de dicha comuna, regida por el Código del Trabajo-, a la dotación de salud comunal, de conformidad con lo ordenado en el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.250 -que Modifica las Leyes N°s. 19.378 y 20.157 y Concede Otros Beneficios al Personal de la Atención Primaria de Salud-; y dar cumplimiento a lo establecido en el decreto alcaldicio N° 2.256, de 2012, del citado ente edilicio, cesándola en sus funciones en virtud de la causal prevista en el artículo 48, letra i), de la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, notificándola de ello, y pagándole tanto la indemnización respectiva, como las remuneraciones adeudadas -lo que debía calcularse de acuerdo a la data en que se hubiera practicado la comunicación señalada-.
 
En virtud de las diversas alegaciones de hecho y de derecho en las que fundamenta su acción, el demandante solicita que se declare por el tribunal la nulidad de esos pronunciamientos por cuanto habrían sido emitidos fuera del ámbito de competencia de esta Contraloría General, pues ésta habría excedido sus facultades y atribuciones al resolver un conflicto de naturaleza laboral suscitado entre la Municipalidad de La Calera y la exfuncionaria Claudia Vicencio Bacigalupo, infringiendo con ello los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República.

En opinión de esta Entidad de Control, la demanda en comento debe ser desestimada, puesto que un análisis de las consideraciones en que se funda, permite concluir que las actuaciones que se objetan no vulneran las citadas normas. En efecto, los pronunciamientos indicados por el demandante se ajustaron plenamente a derecho, pues fueron emitidos en el legítimo ejercicio de las atribuciones que conforme al ordenamiento jurídico le corresponden a esta Institución Fiscalizadora.
 
I.- En cuanto a las alegaciones de hecho de la demanda.

Con el fin de abordar adecuadamente la solicitud de ese Consejo, se ha estimado necesario efectuar una relación de los hechos que inciden en la acción interpuesta, de conformidad con los antecedentes que obran en poder de esta Entidad Fiscalizadora y de los aportados en el libelo que se informa, para luego expresar las consideraciones que determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes.

En primer lugar, cabe hacer presente que los oficios N°s. 2.695, de 2010, 1.585 y 5.439, ambos de 2011, de la Sede Regional de Valparaíso, y el dictamen N° 25.479, de 2012, de la Contraloría General, concluyeron, en lo que interesa, que la Municipalidad de La Calera debía disponer el traspaso de la señora Claudia Vicencio Bacigalupo a la dotación de salud comunal, de conformidad con lo ordenado en el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.250 -que Modifica las Leyes N°s. 19.378 y 20.157 y Concede Otros Beneficios al Personal de la Atención Primaria de Salud-, y que solo una vez verificada dicha condición, la aludida funcionaria podría ser desvinculada del servicio con arreglo a lo preceptuado en el artículo 48 de la aludida ley N° 19.378 -que señala las causales de término de la relación laboral aplicables a los servidores regidos por ese estatuto-.

En ese contexto, el respectivo municipio informó que con fecha 10 de agosto de 2012, procedió a dictar los decretos alcaldicios N°s. 1.706 y 1.707, mediante el primero de los cuales se aprobó el traspaso de la señora Vicencio Bacigalupo a la dotación de salud respectiva, a contar del 15 de junio de 2010; en tanto que por el segundo de ellos, se la desvinculó del municipio con arreglo a lo previsto en el artículo 48, letra i), de la citada ley N° 19.378 -esto es, el término de la relación laboral de los funcionarios de una dotación municipal de salud por la disminución o modificación de la misma-, oportunidad en la que se ordenó el pago de la indemnización que para estos efectos establece el artículo quinto transitorio de la ley N° 20.250.

Luego, y con ocasión de la remisión de los citados actos administrativos a la Oficina Regional de Valparaíso, se emitió el oficio N° 12.262, de 2012, en el que se concluyó que si bien el traspaso de la aludida funcionaria a la dotación de salud del municipio se entiende decretado a contar del 15 de junio de 2010, ello no significa que el término de sus labores pueda verificarse a partir de esa data, pues el hecho de no haber servido efectivamente su empleo desde ese lapso, obedeció a una determinación de la autoridad, no imputable a aquella, constituyendo una situación de fuerza mayor.

En tales condiciones, la Municipalidad de La Calera dictó el decreto N° 2.256, de 24 de octubre de 2012, a través del cual ordenó la invalidación del decreto N° 1.707, de la misma anualidad; estableció que la fecha del cese de funciones de la afectada se produjo a contar del 23 de octubre de 2012; y, por último, dispuso el pago tanto de la indemnización equivalente a once meses de la remuneración mensual devengada en el mes de septiembre por los funcionarios que se desempeñan en el nivel 11, de la categoría b), de la dotación de salud, como de los emolumentos que debió haber percibido durante el período comprendido entre el 24 de octubre de 2010 y el 24 de octubre de 2012.

Enseguida, a través del dictamen N° 2.537, de 2013, la Contraloría General concluyó que con la dictación del acto administrativo precedentemente citado se daba cumplimiento íntegro a los oficios N°s. 2.695, de 2010, 1.585 y 5.439, ambos de 2011, de la pertinente Oficina Regional, y al dictamen N° 25.479, de 2012, de este Ente Fiscalizador. Asimismo, solicitó a esa entidad edilicia la notificación de la desvinculación de la señora Vicencio Bacigalupo -de conformidad con lo previsto en el artículo 51 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado-, y atenerse a la data en que se comunicó tal decisión, a fin de establecer la fecha de término de sus labores y el cálculo de los estipendios adeudados, situación que no se verificó en la especie.

Posteriormente, a través del oficio N° 9.122, de 2013, de la Sede Regional de Valparaíso, se atendió lo informado por la Municipalidad de La Calera a través del oficio ordinario N° 194, de 9 de mayo de 2013, que dio respuesta a los requerimientos efectuados por esa Contraloría Regional respecto del cumplimiento del decreto alcaldicio N° 2.256, de 2012, y del dictamen N° 2.537, de 2013, adjuntando el decreto N° 1.109, de 2013, por medio del cual ese órgano edilicio invalidó, por estimar contrario a derecho, el decreto N° 1.706, de 2012, que sancionó el traspaso de la señora Vicencio Bacigalupo al Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, y el mencionado decreto N° 2.256, de igual año.

Al respecto, esa Sede Regional se pronunció por medio del oficio N° 9.122, de 2013, señalando que dicha invalidación no se ajustaba a derecho y que la Municipalidad de La Calera debía adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento en el más breve plazo a los referidos pronunciamientos de este Ente de Control.

Luego, el alcalde de la Municipalidad de La Calera recurrió de protección ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, en autos caratulados “Municipalidad de La Calera contra Contraloría Regional de Valparaíso”, Rol N° 6.155 de 2013, por los mismos hechos objeto de la presente acción, sosteniendo que el referido oficio N° 9.122, de 2013, constituía un acto ilegal y arbitrario, que vulneraba, en su opinión, las garantías relativas al derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, y el derecho de propiedad.

Rechazado el recurso de protección por la mencionada Corte, el fallo fue comunicado a los actores con fecha 23 de octubre de 2013.

II.- En cuanto a las alegaciones de derecho respecto de actuaciones de esta Contraloría General que habrían vulnerado el principio de juridicidad.

Como fundamento principal de su pretensión, la parte demandante sostiene que las resoluciones que emiten las municipalidades no están sometidas al control de legalidad de esta Contraloría General, sino que solo están afectas al trámite de registro, en virtud del artículo 53 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Añade en ese sentido, que este Ente de Control carece de facultades legales y constitucionales para declarar administrativamente que el término de un contrato de trabajo -por aplicación de las normas del Código del Trabajo-, es injustificado, ordenando el pago de las respectivas indemnizaciones o prestaciones laborales adeudadas, toda vez que, a su juicio, con dicha actuación esta Entidad Fiscalizadora se estaría atribuyendo facultades jurisdiccionales que corresponden a los juzgados de letras del trabajo, vulnerando con ello las garantías del debido proceso.
 
A mayor abundamiento, señala que conforme a lo previsto en el artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, el personal que se desempeña en servicios traspasados desde organismos o entidades del sector público que administren directamente las municipalidades, como es el caso del departamento de salud y de educación municipal, se rigen, a su entender, por las normas del Código del Trabajo.

En concordancia con lo anterior, y conforme a lo dispuesto en los artículos 53 y 61 de la ley N° 19.880, concluye que esa entidad edilicia recurrente procedió a invalidar por estimar contrario a derecho, el decreto N° 1.706, de 2012, que sancionó el traspaso de la señora Vicencio Bacigalupo al Estatuto de Atención Primaria de Salud, desde el Código de Trabajo, y el mencionado decreto N° 2.256, de 2012.

Cabe hacer presente que el artículo 98 de la Constitución Política dispone que a la Contraloría General de la República le corresponde ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevar la contabilidad general de la nación, y desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica respectiva.

Por su parte, los artículos 1°, 6° y 9° de la referida ley N° 10.336, le confieren a esta la facultad de ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración, entre otros mecanismos, mediante la emisión de dictámenes, debiendo pronunciarse e interpretar, en forma exclusiva, los asuntos que se relacionen, en lo que interesa, con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen.

En concordancia con las normas mencionadas, los artículos 51 y 52 de la ley N° 18.695, precitada, disponen que los actos de las municipalidades dichas entidades son fiscalizados por este Organismo Contralor, y en el ejercicio de esa facultad le compete ejercer el control de legalidad de los mismos, pudiendo emitir a ese respecto dictámenes jurídicos.

Al efecto, conviene destacar lo expresado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Concepción, en sentencia de 30 de enero de 2012, causa Rol N° 1.875, de 2011, -confirmada por la Excelentísima Corte Suprema, en sentencia Rol N° 1.701, de 2012-, que en su considerando cuarto manifestó “Que, resulta ser una cuestión jurídicamente indiscutible que respecto de los órganos de la administración estatal, centralizados o descentralizados, sometidos a la fiscalización del ente contralor, los dictámenes de la Contraloría General son vinculantes y deben ser acatados. Lo contrario implicaría que todo el andamiaje jurídico que sirve de soporte a la administración del Estado se desmoronaría, transformando en inocua la tarea fiscalizadora del ente contralor. No debe perderse de vista que la Contraloría General, en el desempeño de su función fiscalizadora, se encarga de velar porque los actos de la administración se ajusten a la constitución y a las leyes de la República.”.

Como se puede apreciar, los pronunciamientos que la Contraloría General ha emitido en relación con la situación específica planteada por la señora Vicencio Bacigalupo, han tenido lugar en virtud de las facultades que le otorga la preceptiva antes enunciada, siendo el resultado de un estudio de los antecedentes del caso, la interpretación de las normas vigentes sobre la materia y el ejercicio de una actuación legítima de ambas, llevada a cabo dentro del marco jurídico que reglamenta sus atribuciones, por lo que su cumplimiento resulta obligatorio para la Municipalidad de La Calera.

Cumple recordar que la señora Vicencio Bacigalupo, en su calidad de funcionaria de un órgano de la Administración del Estado, hizo valer sus derechos recurriendo a la vía administrativa, actuando la Sede Central y Regional dentro del ámbito de sus competencias al pronunciarse sobre la materia a través de la emisión de los dictámenes y oficios impugnados.

Suponer, como pretende la demandante, que la Contraloría General de la República no posee la competencia o atribuciones necesarias para pronunciarse sobre el traspaso de una funcionaria afecta al Código del Trabajo, a la dotación de salud municipal, de acuerdo a lo establecido en el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.250; el término de sus labores en virtud del artículo 48, letra i), de la ley N° 19.378; el pago de la indemnización respectiva y de las remuneraciones adeudadas, respecto de un servicio sujeto a su fiscalización, significaría desconocer la esencia misma de las facultades que le otorgan la extensa normativa constitucional y legal ya anotada, que le dan el carácter de Organismo Fiscalizador por excelencia de la Administración del Estado.

Lo anterior, se ve corroborado con lo resuelto por la Excelentísima Corte Suprema, en la causa Rol N° 5.984, de 2012, cuyo considerando tercero expresa “Que la facultad de la Contraloría General de la República para emitir dictámenes emana del artículo 98 de la Constitución Política de la República y de los artículos 5°, 6° y 9° de la Ley N° 10.336 y ello es así pues la citada norma constitucional encomienda a la Contraloría, como órgano autónomo que es, entre otras materias, la de ejercer el control de legalidad de los actos administrativos, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las Municipalidades, para lo cual informa por medio de dictámenes que a la luz de los artículos citados configura jurisprudencia administrativa y por ende obligatoria para las entidades sujetas a su fiscalización.”.

En este contexto, y en cuanto a lo aseverado por la demandante en orden a que este Ente de Fiscalización habría actuado atribuyéndose funciones de carácter jurisdiccional que, a juicio de la actora, serían de competencia de la justicia laboral, lo que habría significado infringir el principio de legalidad extralimitando su competencia -en tanto las facultades jurisdiccionales se radican por ley en los tribunales de justicia-, al intervenir en asuntos de carácter litigioso, contraviniendo las normas de su propia ley orgánica y, vulnerando con todo ello, las garantías del debido proceso.

Sobre este punto, es necesario aclarar que compete a la Contraloría General de la República pronunciarse sobre todas aquellas materias que guarden relación con la correcta interpretación, aplicación y fiscalización de las normas del Código del Trabajo y sus leyes complementarias cuando estas constituyen el marco regulatorio del vínculo laboral existente entre los funcionarios públicos y un órgano de la Administración del Estado, por cuanto esa normativa constituye el régimen estatutario que rige a dicho personal, tal como lo ha manifestado reiteradamente la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 39.394, de 2011, y 48.619, de 2012.

De esta manera entonces, los dictámenes y oficios impugnados constituyen el ejercicio de una potestad de control propia de este Organismo Fiscalizador en lo que se refiere al régimen estatutario aplicable al personal regido por el Código del Trabajo, cuya competencia, por lo demás, le ha sido otorgada directamente por la ley, razón por la cual, tales pronunciamientos no han constituido el ejercicio de facultades jurisdiccionales, no han vulnerado las normas del debido proceso, que se invocan, ni han significado intervenir en asuntos de carácter litigioso, pues se trata del ejercicio de atribuciones de control de carácter administrativo expresamente previstas por el ordenamiento jurídico y radicadas en el ámbito de competencia de la Contraloría General, conforme a la Constitución y a las normas ya citadas de su ley orgánica constitucional.

Cabe igualmente hacer presente que el propio municipio al requerir de este Organismo de Control un pronunciamiento en relación a las materias recurridas ha reconocido las facultades de la Contraloría General para interpretar y pronunciarse sobre las mismas, dando, de esa manera, por sentada su competencia para determinar el sentido y alcance de la normativa aplicable al respecto.

Así lo ha resuelto, por lo demás, la Corte de Apelaciones de Santiago, en la causa Rol N° 8.777, de 2009 -confirmada por sentencia de la Excelentísima Corte Suprema, Rol N° 8.157,- cuyos considerandos 14° y 15° señalan “Que sin perjuicio de que la Asociación Chilena de Municipalidades -al dirigirse al Órgano Contralor recabando un pronunciamiento en la materia- le reconoció potestad interpretativa para resolver sobre el asunto controvertido, tal prerrogativa fluye nítida de lo que dispone el artículo 6º de su Ley Orgánica, Nº 10.336.”.

“En efecto, conforme a la disposición legal citada, el Contralor General de la República está facultado para informar sobre aquellas materias que, en general, se relacionen con "el funcionamiento de los servicios públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen", y no hay duda que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Nº 18.575, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se fijó por el DFL Nº 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, las municipalidades forman parte de la Administración del Estado, lo que reiteran los artículos 51, 52 y 53 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL Nº 1, de 2006, del Ministerio del Interior.”.

“Que en el ejercicio de sus funciones de control de legalidad dicha Entidad puede emitir, respecto de los municipios, dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a control, de suerte que la potestad interpretativa del orden legal aplicable a los órganos por ella fiscalizados es del todo procedente.”.

Habiendo dejado de manifiesto las potestades de este Órgano Fiscalizador para emitir los pronunciamientos impugnados, se ha estimado pertinente referirse a lo planteado por la parte demandante, en relación a que en virtud de lo previsto en el artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, el personal que se desempeñe en servicios traspasados desde organismos o entidades del sector público que administren directamente las municipalidades, como es el caso del departamento de salud y de educación municipal, se rigen por las normas del Código del Trabajo.

Respecto de las normas que han regido al personal antes referido, cabe puntualizar, en primer término que, en virtud del citado decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, se permitió el traspaso a la administración municipal de los establecimientos de nivel primario de salud. Dicho decreto con fuerza de ley, entre otras materias, establece, en su artículo 4°, que el personal traspasado o que se contrate para tal efecto, no será considerado dentro de la dotación fijada para el respectivo municipio y se regirá en todo por las normas laborales de remuneraciones y previsión aplicables al sector privado.

En concordancia con la disposición citada precedentemente, el artículo 3° de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, dispone que el personal que se desempeñe en servicios traspasados desde organismos o entidades del sector público y que administre directamente la municipalidad se regirá por las normas del Código del Trabajo.

La ley N° 19.378, que aprueba el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, publicada en el Diario Oficial el 13 de abril de 1995, estableció en su artículo 3°, que quedarán sujetos a dicha normativa los funcionarios públicos que se desempeñen en los establecimientos municipales de atención primaria de salud y en las entidades administradoras de salud, siempre que los trabajadores de estos últimos ejecuten acciones relacionadas directamente con la atención primaria de salud.

La jurisprudencia de la Contraloría General, contenida, entre otros, en el dictamen N° 35.122, de 1995, ha precisado que los funcionarios que se desempeñan en los Departamentos de Salud Municipal se rigen por el Código del Trabajo, a menos que ejecuten personalmente funciones y acciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud, esto es, que por sí mismos y de manera directa participen en la atención y cuidado del usuario de salud, con el propósito de alcanzar su pronto restablecimiento, caso en el cual se les aplica la anotada ley N° 19.378.

La situación descrita precedentemente fue modificada con motivo de la entrada en vigencia del artículo 1° de la ley N° 20.250 -que Modifica las Leyes N°s. 19.378 y 20.157 y Concede Otros Beneficios al Personal de la Atención Primaria de Salud-, en virtud del cual se hicieron aplicables las disposiciones del aludido Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal a todo el personal que se desempeña en las entidades administradoras de la salud, señaladas en la letra b) del artículo 2° de este último cuerpo legal.

En efecto, el N° 1) del artículo 1° de la ley N° 20.250, sustituyó el artículo 3° de la ley N° 19.378, estableciendo que las disposiciones de esta ley se aplicarán a todo el personal que se desempeñe en los establecimientos municipales de atención primaria de salud señalados en la letra a) del artículo 2°.

Agrega el inciso segundo del citado artículo 3° que asimismo, se aplicarán a todos los trabajadores que, perteneciendo a una entidad administradora de las que se refiere la letra b) del artículo anterior, ejecuten en forma personal y exclusiva acciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud. “A estos efectos, se entienden como acciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud tanto las de carácter asistencial, sea que éstas se ejecuten en la propia entidad administradora o a través de rondas asistenciales, como aquellas que no siendo asistenciales permitan, faciliten o contribuyan a la realización de las primeras."

A su vez, el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.250, ordenó el traspaso, por una sola vez, a la dotación de la correspondiente entidad administradora de salud comunal del personal contratado que, al 1 de septiembre de 2007, desempeñe funciones que, según lo prevenido en el N° 1) del artículo 1° de esa ley, les haga aplicable la ley N° 19.378.

En este contexto, del tenor de la preceptiva citada y de la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 20.250 -contenida en el Boletín Legislativo N° 5.393 de 11de febrero de 2008-, esta Contraloría General, en los dictámenes N°s. 6.315, 9.814 y 29.449, todos de 2009, precisó que la intención del legislador con la dictación de la comentada norma transitoria, fue que desde la vigencia de esta ley todo el personal de los departamentos de salud municipal se rigiera íntegramente por el indicado texto estatutario, de manera que actualmente no existan en esas unidades funcionarios afectos a otros regímenes estatutarios, ya que no prevé excepciones al efecto, contrario a lo sostenido por el municipio recurrente.

En este orden de consideraciones, es necesario agregar que la Contraloría General mediante el dictamen N° 71.200, de 2011, concluyó que con la dictación de la ley N° 20.250, las disposiciones contenidas en la ley N° 19.378, se hicieron aplicables no solo al personal de los establecimientos de atención primaria de salud, señalados en la letra a) del artículo 2° de este último texto legal, sino que también a quienes se desempeñan en las entidades administradoras de salud municipal, contempladas en la letra b) de ese mismo precepto, sin distinción alguna.

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, se desprende que la señora Vicencio Bacigalupo fue contratada el 1 de julio de 2001, bajo las normas del Código del Trabajo, para desempeñarse en el Departamento de Salud de la Municipalidad de La Calera, cumpliendo funciones como tecnólogo médico del Laboratorio Básico del citado departamento.

En ese contexto, y atendido que la señora Vicencio Bacigalupo se desempeñaba en el referido departamento de salud efectuando labores enmarcadas dentro de lo dispuesto en el referido artículo 3°, inciso segundo, de la ley N° 19.378, en cumplimiento de lo ordenado en el aludido artículo 3° transitorio de la ley N° 20.250, debió ser traspasada a la dotación de salud de ese municipio y pasar a regirse por el mencionado estatuto y no continuar afecta a la normativa del Código del Trabajo.

En tales condiciones, y contrariamente a lo argumentado en este punto por la parte demandante, el decreto alcaldicio N° 1.706, de 2012, que traspasó a la señora Vicencio Bacigalupo desde el régimen del Código del Trabajo al aludido Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, y el decreto N° 2.256, de 2012, no son contrarios a derecho, por lo que no procede la invalidación de los mismos, toda vez que ambos actos fueron dictados en cumplimiento del mandato legal antes aludido y de pronunciamientos jurídicos vinculantes para esa entidad edilicia emanados de la Contraloría General, los que se pronunciaron precisamente sobre la juridicidad de las situaciones expuestas, en virtud de las potestades constitucionales y legales antes referidas.

En consecuencia, debe necesariamente concluirse que la actuación de esta Contraloría General y su Sede Regional de Valparaíso se han enmarcado estrictamente en las disposiciones constitucionales, legales y administrativas que le son aplicables.

III.- Improcedencia de la acción de nulidad de derecho público.

A. Causal de incompetencia del órgano.

El demandante señala que la causal que configuraría la nulidad de derecho público que afectaría a los pronunciamientos de que se trata, sería la incompetencia de este Organismo de Control para emitir tales dictámenes, excediendo sus facultades y atribuciones al resolver un conflicto de naturaleza laboral suscitado entre la Municipalidad de La Calera y la exfuncionaria Claudia Vicencio Bacigalupo.

Al respecto, cumple manifestar que  los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575, los órganos que integran la Administración del Estado -como sucede con esta Contraloría General- deben someter su acción a aquella y a las leyes y actuar dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley, sin más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico.

Pues bien, como se ha señalado previamente, en el punto II de este escrito, esta Entidad de Control ha actuado dentro del ámbito de sus atribuciones al emitir los oficios y dictámenes recurridos, toda vez que desconocer que posee las competencias necesarias para pronunciarse sobre el traspaso de una funcionaria afecta al Código del Trabajo, a la dotación de salud municipal, de acuerdo a lo establecido en el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.250; el término de sus labores en virtud del artículo 48, letra i), de la ley N° 19.378; el pago de la indemnización respectiva y de las remuneraciones adeudadas, respecto de un servicio sujeto a su fiscalización, significaría desconocer las facultades que le otorgan la extensa normativa constitucional y legal ya anotada, que le dan el carácter de Organismo Superior de Control de los órganos que integran la Administración del Estado.

En efecto, y en cuanto a lo aseverado por la demandante en orden a que este Ente de Fiscalización carece de competencia para pronunciarse sobre la materia, por cuanto esta se encontraría reservada a la órbita de atribuciones excluyentes de los tribunales laborales, cabe hacer presente que en ningún caso puede sostenerse, como erróneamente afirma la actora, que la Contraloría General se haya arrogado atribuciones que son propias de los reseñados tribunales, pues únicamente se ha limitado a ejercer sus facultades de control de legalidad de los actos de esa entidad edilicia, en los términos previstos en la Carta Fundamental y en su ley orgánica N° 10.336.

A mayor abundamiento, es necesario recordar que compete a esta Contraloría General de la República pronunciarse sobre todas aquellas materias que guarden relación con la correcta interpretación, aplicación y fiscalización de las normas del Código del Trabajo y sus leyes complementarias cuando estas constituyen el marco regulatorio del vínculo laboral existente entre los funcionarios públicos y un órgano de la Administración del Estado, por cuanto esa normativa constituye el régimen estatutario que rige a dicho personal, de manera que cabe insistir en que negar la competencia de este Organismo de Control para pronunciarse sobre las materias antes aludidas, emitiendo los oficios y dictámenes respectivos, implica desconocer sus importantes facultades dictaminadoras, claramente establecidas en las normas constitucionales y legales citadas en el punto II precedente.

Siendo así, no cabe sino concluir que al emitir los pronunciamientos objetados en la demanda de que se trata, esta Contraloría General y su Sede Regional de Valparaíso han actuado dentro del ámbito de sus atribuciones, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República, 1°, 6° y 9° de la referida ley N° 10.336, los artículos 51 y 52 de la ley N° 18.695, y de su resolución N° 1.002, de 2011,  sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales, por lo que no procede aseverar que en la especie concurra la causal de incompetencia en que se funda el libelo.

B. Falta de legitimidad activa.

La legitimación activa se presenta como la capacidad procesal de un sujeto para intervenir en un determinado procedimiento como actor, es decir, conforma un presupuesto de la acción que permite determinar a quienes, en razón del vínculo que presentan con la situación jurídica involucrada en el juicio, pueden legítimamente interponer una determinada pretensión.

Al respecto, es necesario señalar que, en el caso de la especie, la relación jurídica existente entre el mencionado municipio y este Ente de Control se configura, especialmente, por los artículos 98 y 99 de la Carta Fundamental, 1°, 5°, 6°, 9° y 19 de la ley N° 10.336, que fija su Organización y Atribuciones, y 51 y 52 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, los que le atribuyen a la Contraloría General de la República facultades y funciones en orden a que, entre otros asuntos, vele por el irrestricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de los organismos sometidos a su fiscalización, pudiendo para tales efectos emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control, siendo estos obligatorios para dichas entidades.

Atendido que las municipalidades son servicios fiscalizados por esta Entidad, es que ellas se encuentran en el deber de someter su actuación a las normas y jurisprudencia administrativa emanada de este organismo, lo que las priva de legitimación activa para interponer la acción de nulidad de derecho público con el objeto de sustraerse del cumplimiento de los pronunciamientos de esta Contraloría General, los cuales al interpretar la norma administrativa integran el bloque de juridicidad en que deben enmarcar sus actuaciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

En este orden de ideas, cabe indicar que con el ejercicio de la acción en comento se afectan las atribuciones fiscalizadoras contempladas en la normativa antes referida, toda vez que importa desconocer la fuerza vinculante que los dictámenes de la Contraloría General  tienen respecto de los servicios públicos sometidos a su control.

Aceptar que un servicio público sujeto a la fiscalización de la Contraloría General, como es la Municipalidad de La Calera, pueda impugnar sus dictámenes, que por disposición legal expresa le son obligatorios, interponiendo un recurso de nulidad de derecho público cada vez que no los comparta, menoscaba gravemente las facultades exclusivas que, en cuanto Organismo Superior de Control, le confiere el ordenamiento jurídico y coloca al servicio fiscalizado en una situación de rebeldía e incumplimiento de las obligaciones que, en cuanto órgano de la Administración, le impone aquél.

Por último, no se puede dejar de destacar que tanto la Contraloría General como las municipalidades forman parte de una unidad estructural armónica e interrelacionada, como es la Administración del Estado, según aparece de lo establecido en los artículos 38 de la Constitución Política y 1° de la ley N° 18.575, por lo que resulta improcedente que ambos entes administrativos -uno de Control Superior y otro sujeto a dicho control- resuelvan sus diferencias en el ámbito judicial.

IV.- Carácter vinculante de la jurisprudencia de esta Contraloría General y su incumplimiento por parte de la Municipalidad de La Calera.

La facultad dictaminadora de esta Entidad de Control emana fundamentalmente de lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 5°, 6°, 9° y 19, de la citada ley N° 10.336.

De lo dispuesto especialmente en las referidas disposiciones legales, conviene recordar, en esta ocasión, que la emisión de dictámenes por el Contralor, ya sea a petición de parte o de las jefaturas o autoridades respectivas, en las materias de su competencia, constituye la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, la que es obligatoria tanto para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refiera, como para la propia Administración.

Ahora bien, acorde con dicha normativa, la jurisprudencia administrativa ha manifestado de manera reiterada, a través de los dictámenes N°s. 24.258, de 1973, 72.479, de 1976 y 14.448, de 1988, entre otros, que los dictámenes de este Organismo Contralor son informes que tienen por objeto interpretar una norma legal o reglamentaria, fijando su verdadero sentido y alcance, siendo su cumplimiento obligatorio para la respectiva autoridad, constituyendo a su vez la jurisprudencia administrativa que deben observar los órganos sometidos a su fiscalización.

La jurisprudencia administrativa, ha señalado también -dictámenes N°s. 30.276, de 1986; 24.375, de 1993 y 14.199, de 1996- que, siendo la Contraloría General el Ente al cual la Carta Fundamental y la legislación encomiendan ejercer el control de Ia juridicidad de los actos de la Administración, y encontrándose facultada, en tal virtud, para emitir pronunciamientos en derecho, la obligatoriedad de estos emana, en último término, de la norma interpretada y de los preceptos constitucionales y legales que sustentan esas opiniones jurídicas, desde el momento que este Organismo de Control nada agrega a esa disposición, limitándose a efectuar un juicio declarativo su respecto.

En armonía con lo anterior, se ha entendido, asimismo, por dicha jurisprudencia, que la renuencia a aplicar un dictamen implica tanto el incumplimiento de la norma legal interpretada en ese pronunciamiento, como la inobservancia de los referidos preceptos de la ley N° 10.336, y puede, por ende, irrogar responsabilidad para los funcionarios que deben adoptar las medidas conducentes para ejecutar la ley cuyo alcance fija el respectivo dictamen.

En el mismo sentido se han pronunciado los tribunales de justicia respecto de la interpretación que emite la Contraloría General de la República, a través de sus dictámenes, en el ejercicio de su misión de velar porque la acción de los servicios públicos se ajuste a la ley, como lo ha señalado la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en la sentencia Rol N° 436, de 2007, confirmada por la Excelentísima Corte Suprema, en sentencia Rol N° 6.640, de 2008: “La omisión reprochada al señor Alcalde es constitutiva de ilegalidad, por vulnerar lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 10.336 en cuanto desobedeció las instrucciones impartidas por el ente contralor que, en el ejercicio del control de legalidad que le confiere la Constitución Política de la República, ha observado un acto de la administración comunal, como lo es el decreto de destitución dispuesto en contra del recurrente por no encontrarse ajustado a derecho, sin que sea impedimento para ejercer dicho control, la circunstancia que las resoluciones municipales se encuentren exentas del trámite de toma de razón y sólo estén afectas a registro cuando dicen relación con funcionarios municipales.”.

Similar criterio, en cuanto a la obligatoriedad y efectos de los dictámenes de esta Contraloría General, ha sido sustentado también por la doctrina, a través de los tratadistas señores Eduardo Soto Kloss ("Acerca de la Obligatoriedad de los Precedentes" en la Actividad Administrativa del Estado", Revista Chilena de Derecho, Vol.26 N°2, pp. 399-403, año 1999, Sección Estudios), Iván Aróstica Maldonado ("Notas sobre los dictámenes de la Contraloría General de la República", XX Jornadas de Derecho Público, Valparaíso, 1989, t.2; pp. 531-553) y Rodrigo Céspedes Proto ("La Fuerza Vinculante de la Jurisprudencia Administrativa", Revista Chilena de Derecho Vol. 28 N°1, pp. 149-159, año 2001, Sección Jurisprudencia), entre otros.

En este orden de ideas, se ha estimado pertinente recordar que el incumplimiento reiterado por parte del municipio de los pronunciamientos formulados por esta Contraloría General y su Sede Regional de Valparaíso, carece de justificación, pues se fundamenta en una interpretación propia que esta realiza de las normas que resultan aplicables, desconociendo la fuerza obligatoria de la jurisprudencia administrativa emanada de este Organismo de Fiscalización, que encuentra su fundamento en los artículos 6°, 7° y 98, de la Constitución Política de la República; 2° de la ley N° 18.575; y 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19, de la ley N° 10.336.

		V.- Conclusión.

		Atendidos los antecedentes y consideraciones expuestas, y teniendo presente las disposiciones constitucionales y legales mencionadas, cumple esta Contraloría General con informar que en su opinión no corresponde dar lugar a las pretensiones del demandante, puesto que esta Entidad ha actuado con estricto apego al principio de juridicidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República.

		VI.- Antecedentes.

 Se acompañan  fotocopias de los siguientes documentos:

1.-  Dictámenes N°s. 25.479, de 2012, y 2.537, de 2013, de esta Contraloría General.

2.-  Oficios N°s. 2.695, de 2010; 1.585, 2.679, 3.456, 4.113, y 5.439, todos de 2011; 9.587 y 12.262, de 2012; y 4.918 y 9.122, de 2013 de la Contraloría Regional de Valparaíso.

3.- Resolución N° 1.002, de 2011, de la Contraloría General, sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales.

4.- Dictámenes N°s. 24.258, de 1973; 72.479, de 1976; 30.276, de 1986; 14.448, de 1988; 24.375, de 1993; 35.122, de 1995; 14.199, de 1996; 39.570, de 2000; 11.752, de 2003; 6.315, 9.814 y 29.449, todos de 2009; 39.394 y 71.200, de 2011;  48.619 y 59.359, de 2012.

5.- Sentencia de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Valparaíso sobre el recurso de protección Rol N° 6155, de 2013.

Enseguida, y de acuerdo con los requerimientos efectuados en el oficio de la referencia, cumple con informar que, tal como ya se indicara en el cuerpo de este escrito, la Municipalidad de La Calera no ha dado cumplimiento, hasta la fecha, a los pronunciamientos impugnados.

Por último, es útil recordar que la interposición de acciones judiciales por parte de los servicios públicos que esta Entidad debe controlar, no la inhibe para ejercer las facultades que el ordenamiento constitucional y legal le confieren, de modo que la existencia del proceso judicial en cuestión, no le impide  exigir el cumplimiento de las resoluciones que fueron emitidas en ejercicio de sus atribuciones, tal como se resolviera, entre otros, en los dictámenes N°s. 39.570, de 2000, y 11.752, de 2003.

Saluda atentamente a Ud. 


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República