Dictamen N° 20234

Texto del dictamen

N° 20.234 Fecha: 4-IV-2011

La Asociación Nacional de Suboficiales de Gendarmería de Chile, Provincial Valdivia, ha solicitado un pronunciamiento sobre la procedencia de la modificación del sistema de turnos ordenado por la respectiva superioridad para el personal que cumple funciones de trato directo con los reclusos, implementado en el Complejo Penitenciario concesionado de Valdivia, Región de Los Ríos.

En su informe, la Dirección Regional de ese servicio manifiesta que dicho cambio fue solicitado a la Dirección Nacional, atendido que los funcionarios antes mencionados se desempeñaban en turnos que completaban una jornada mensual inferior a la aplicable a la generalidad de los funcionarios públicos, agregando que tal sistema produjo un aumento de eventos críticos perpetrados por los internos del penal, así como falencias en el desarrollo de las actividades que deben desarrollarse en el citado complejo penitenciario.

Asimismo, indica que el nuevo sistema de turnos vino a solucionar la situación antedicha, añadiendo que ese órgano público tiene considerada una asignación de turno, destinada a recompensar económicamente al personal por dichas tareas.

Sobre el particular, es necesario consignar que los artículos 1° y 2° del decreto ley N° 2.859, de 1979, que contiene la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile, establecen que el indicado organismo es un “Servicio Público dependiente del Ministerio de Justicia, que tiene por finalidad atender, vigilar y contribuir a la reinserción social de las personas que por resolución de autoridades competentes, fueren detenidas o privadas de libertad y cumplir las demás funciones que le señale la ley”, y añaden que “en razón de sus fines y naturaleza, es una institución jerarquizada, disciplinada, obediente y su personal estará afecto a las normas que establezcan el estatuto legal respectivo y el reglamento de disciplina que dictará el Presidente de la República”.

Además, los artículos 4° y 5° del mismo texto normativo prevén que tal servicio se organizará en una Dirección Nacional y Direcciones Regionales, correspondiendo a la primera su “dirección superior, técnica, operativa y administrativa”, cuya jefatura será ejercida por el Director Nacional, quien poseerá la máxima autoridad en la institución.

En concordancia con lo expuesto, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 1.791, de 1979, del Ministerio de Justicia, que contiene el Estatuto del Personal Perteneciente a las Plantas I y II de Gendarmería de Chile, dispone que “El personal de las Plantas de Oficiales Penitenciarios y de Suboficiales y Gendarmes es esencialmente profesional, jerarquizado, disciplinado, uniformado y obediente, y estará afecto a las normas del presente estatuto de carácter especial”, aplicándosele supletoriamente la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo. 

A su vez, el artículo 2° del mencionado decreto con fuerza de ley previene que el antedicho personal “deberá cumplir las funciones de seguridad y vigilancia que establezca el marco jurídico vigente”, en especial, “la realización de las funciones establecidas en el artículo 8° A del decreto ley N° 2.859, de 1979”, ya mencionado, de manera que, al tenor de este último precepto, le corresponde implementar “las políticas institucionales destinadas al fortalecimiento de la seguridad de los establecimientos penitenciarios del país”.

En este contexto, es del caso advertir que el artículo 6°, N° 15, del ya mencionado decreto ley N° 2.859, preceptúa que son obligaciones y atribuciones del Director Nacional de Gendarmería de Chile, “Fijar los horarios y turnos de trabajo que debe cumplir el personal, para lo cual determinará los descansos o franquicias compensatorias de acuerdo a las necesidades del servicio”, disposición que tiene fundamento en el principio de servicialidad del Estado, establecido en el artículo 1° de la Constitución Política de la República, desarrollado normativamente en el artículo 3° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuya finalidad es, entre otras, “promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente.”.

Ahora bien, esta Contraloría General estima que el principio y objetivos anteriormente expuestos, en el caso del personal a que se refiere la consulta del epígrafe, que se encuentra en contacto directo con la población penal respectiva, justifica la implementación de un sistema de turnos permanentes, por resultar indispensable para dar cumplimiento a la finalidad institucional de resguardar en todo momento el orden y seguridad de los respectivos recintos carcelarios en que se desempeña dicho personal, así como la de amparar el normal desenvolvimiento de las actividades que allí deben ejecutarse.

Precisado lo anterior, conviene anotar que el artículo 1° de la ley N° 19.538 estableció una asignación por turno para el personal de las plantas I y II, de Oficiales y Vigilantes Penitenciarios de Gendarmería de Chile -hoy denominadas Plantas de Oficiales Penitenciarios y de Suboficiales y Gendarmes-, por el que se consulta, cuyos montos son establecidos en la misma disposición.

Dicha asignación, como dispone el inciso segundo de ese precepto, “está destinada a retribuir pecuniariamente al referido personal el desempeño de jornadas de trabajo en horarios total o parcialmente diferentes de la jornada ordinaria de funcionamiento del Servicio, incluso en horario nocturno y en días sábados, domingos y festivos, acorde con lo que demanden las necesidades de funcionamiento de la Institución, realizado usualmente en Establecimientos Penitenciarios, en diferentes modalidades de turnos”, agregando su inciso tercero que “Estos turnos podrán comprender un número de horas superior a la jornada ordinaria de trabajo del funcionario.”.

En este punto, es dable recordar que la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, manifestada en su dictamen N° 14.083, de 1998, cuyo criterio ha sido reiterado, entre otros, en los oficios N°s 26.389, de 2001; 51.849, de 2004 y 44.114, de 2005, ha manifestado que desde la dictación de la referida ley N° 19.538, se ha producido un cambio en la forma de remunerar al personal respectivo, en el caso de trabajos que excedan de la jornada ordinaria, pasando el sistema de turnos a constituir el modo general de realización de esas labores, turnos que pueden, precisamente, comprender un número de horas superior a la jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios.

Ello, atendido que el propósito de la implantación del anotado sistema fue que éste se transformara en la forma habitual de cumplimiento de aquellas labores que, por la naturaleza misma de las funciones que debe ejercer Gendarmería de Chile, se extienden más allá de la jornada habitual de funciones, mientras que, por el contrario, el desempeño de horas extraordinarias ha pasado a ser absolutamente excepcional, cuando circunstancias especiales así lo justifiquen, para lo cual se requiere, además, una resolución fundada del jefe superior del servicio que las autorice, según lo dispone el citado artículo 1° de la ley N° 19.538.

En consecuencia, y atendidas las ya aludidas facultades con que cuenta el jefe del servicio correspondiente en orden a fijar los aludidos turnos, así como el especial tratamiento que la citada ley N° 19.538 impone a la jornada laboral de los servidores de las Plantas de Oficiales Penitenciarios y de Suboficiales y Gendarmes, resulta jurídicamente procedente que dicha autoridad los organice, respecto del personal de que se trata, en el sistema que sea más adecuado en función de las necesidades que se deban atender en el establecimiento, sin que sea objetable que tal sistema considere un horario que exceda la jornada ordinaria de labores, toda vez que tal supuesto se encuentra previsto en la norma legal recién citada, que regula la asignación respectiva. 

Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que de los antecedentes tenidos a la vista, no consta que la modificación del sistema de turnos del personal del recinto penitenciario por el que se consulta haya sido dispuesta mediante el correspondiente acto administrativo emanado del Director Nacional de Gendarmería, de acuerdo a sus atribuciones, razón por la cual esa autoridad deberá adoptar las medidas tendientes a regularizar tal situación, informando de ello a esta Contraloría General. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República