Dictamen N° 713

Texto del dictamen

N° 713  Fecha: 07-I-2011
El Ministerio de Justicia expone que,  con el propósito de definir un nuevo modelo de justicia vecinal, requiere implementar un estudio que permita actualizar el conocimiento de los conflictos que se producen en ese ámbito, determinar quiénes son sus actores y qué impacto generan los distintos métodos de solución de los mismos en la calidad de  vida de tales personas. 

Añade que la ejecución del referido estudio comprende, en su fase inicial, la instalación de oficinas de recepción y derivación de conflictos, durante un año, las cuales evaluarán los casos presentados, para posteriormente derivarlos a alguna forma de solución de controversias tales como mediación, conciliación o negociación, y una segunda etapa que se desarrollará al interior del Ministerio con el fin de desagregar la información recopilada para transformarla en estadísticas concretas.
Precisa, enseguida, que el  estudio lo realizarán directamente “funcionarios de la misma repartición”, sin perjuicio de ciertas “contrataciones bajo la modalidad de honorarios consagrada en el artículo 11 del Estatuto Administrativo, para algunas personas que recabarán físicamente la información en las cuatro comunas seleccionadas”. 
A juicio del Ministerio recurrente la ejecución de este estudio, en los términos antes reseñados, se ajustaría a derecho, en virtud de las disposiciones legales que indica, no obstante lo cual ha estimado necesario solicitar en forma previa a su implementación, un pronunciamiento de esta Contraloría General que ratifique la legalidad del mismo.
Ahora bien, en relación con el asunto planteado cabe consignar el artículo 22 de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado, precepto en cuya virtud los ministerios son órganos de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos sectores, debiendo, para tales efectos, proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar  recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector.
Como puede advertirse, el estudio de las normas aplicables al sector de justicia, y la evaluación de las políticas en ejecución o susceptibles de realizarse en el futuro, pertenecen al ámbito de las  funciones que, por su naturaleza, corresponde cumplir a los ministerios, en su calidad  de órganos de colaboración del Presidente de la República.
En concordancia  con lo anterior, el artículo 2°, letra a), del decreto ley N° 3.346, de 1980, que fija el texto de la ley orgánica del Ministerio de Justicia, radica en la competencia  de esa Secretaría de Estado, la función de “realizar el estudio crítico de las normas constitucionales y de la legislación civil, penal, comercial y de procedimiento, a fin de proponer al Presidente de la República las reformas que estime necesarias”.
Pues bien, al tenor de esta preceptiva, el estudio de la situación de los conflictos en el contexto vecinal para los efectos de  definir una política pública o proponer un proyecto de ley sobre la materia, pertenece al ámbito de las funciones que compete desarrollar al Ministerio de Justicia, y, por consiguiente, corresponde que sea realizado por los funcionarios del mismo.
Enseguida, en lo que concierne a la labor de recopilación de información en terreno cabe precisar que si bien, al tenor de lo que se expone en la consulta, ello configuraría la realización de actuaciones en el carácter de órgano administrativo de ejecución, las cuales en principio son propias de los servicios públicos, a juicio de este Organismo Contralor, en la especie concurre la situación contemplada en el artículo 22 de la referida ley N° 18.575, en cuya virtud en los casos  que determine la ley, un ministerio podrá actuar en tal condición.
Al efecto, debe anotarse que las labores de constatación de los conflictos que se producen en el campo vecinal, y de los mecanismos para solucionarlos, además de ser necesarios en el contexto de los propósitos del estudio, pertenecen al género de tareas que ese Ministerio puede realizar en cumplimiento de la función de velar por la prestación de asistencia jurídica  gratuita, que le asigna el artículo 2°, letra j), del precitado decreto ley N° 3.346.
Sin perjuicio de existir habilitación legal expresa para la aludida actividad de terreno, es importante señalar que las unidades que reciban información sobre conflictos de naturaleza comunitaria, deberán actuar oficiosamente en su relación con los particulares e, igualmente, en la proposición de soluciones para sus diferencias, y en ningún caso podrán ejercer jurisdicción ni invadir el campo de atribuciones de otros órganos con competencia sobre la materia.
Por último, en lo que concierne a la contratación bajo la modalidad de honorarios, regulada en el artículo 11 de la ley N° 18.834, para los efectos de recabar datos y antecedentes en las comunas en que se desarrolle el mencionado estudio, cumple con informar que la antedicha disposición, sólo permite la contratación a honorarios cuando se trate de profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias. Asimismo, puede contratarse sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera. Cabe hacer presente que estas contrataciones deben celebrarse cuando sea necesario atender labores accidentales y que no sean las habituales de la institución. 
Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo de la norma antes mencionada se ha entendido que procede contratar a honorarios a determinadas personas para atender “labores habituales” del servicio, siempre que se trate de “cometidos específicos”, esto es, de tareas puntuales, claramente individualizadas y determinadas en el tiempo, tal como lo ha precisado el dictamen N° 20.045, de 2003, de esta Entidad Fiscalizadora. En todo caso, cumple advertir que, al tenor de la misma jurisprudencia, la reiteración periódica de estos cometidos específicos, desvirtúa la existencia misma de la excepción y, en último término, conlleva una desviación de facultades.
De esta manera, concurriendo los supuestos y limitaciones indicados resultaría procedente la contratación a honorarios a que alude la consulta.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República