Dictamen N° 75432

Texto del dictamen

N° 75.432 Fecha: 15-XII-2010
Don Pablo Illanes Frontaura, en representación de la Caja de Compensación de Asignación Familiar La Araucana, solicita un pronunciamiento relativo a la aplicabilidad de la ley N° 19.880 tratándose de las actuaciones de fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social en el ejercicio de sus atribuciones, contempladas en el artículo 57 de la ley N° 16.395 y , en particular, respecto de la legalidad de la resolución exenta N° 1.371, de 2010, de la misma entidad de control, que sancionó a la recurrente, y asimismo sobre el rechazo del recurso de reposición interpuesto por esta última.

Al efecto expone que en las diligencias que siguió la aludida superintendencia para establecer los hechos que fueron materia de sanción, se habrían conculcado los principios informativos del procedimiento administrativo que contempla la ley N° 19.880, tales como los de contrariedad e impugnabilidad, y las demás normas de esa ley que concretan  la garantía constitucional del debido proceso, por lo que no pudo tomar conocimiento de los antecedentes del caso y, en definitiva, no tuvo la oportunidad de defenderse, atendido lo cual interpuso el recurso aludido, el que, según expresa, fue desestimado por considerar dicho organismo fiscalizador que el precitado texto legal no era aplicable en la especie. 
Requerido su informe, la Superintendencia de Seguridad Social expresa que en uso de las atribuciones que le confieren las leyes N°s 16.395, orgánica de dicho servicio, y 18.833, para fiscalizar las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, efectuó una visita inspectiva a la peticionaria en la cual se constató el incumplimiento de las instrucciones sobre funcionamiento de agencias móviles, por  lo que se le aplicó la sanción de censura, prevista en el artículo 28, N° 1, del decreto ley N° 3.538, de 1980, medida cuya reconsideración solicitó la afectada, en términos similares a los  planteados en la presentación que se atiende. Precisa la entidad informante que su actuación, tanto al sancionar como al rechazar el recurso señalado, se ajusta a la normativa aplicable y a la jurisprudencia administrativa sobre la naturaleza de las funciones de fiscalización, puesto que se respetaron los presupuestos exigidos por el artículo 57 de la citada ley N° 16.395 y durante el curso de la visita inspectiva “se tomó contacto con funcionarios de la C.C.A.F. La Araucana, quienes no sólo tuvieron conocimiento de ella sino que, además, participaron proporcionando antecedentes e información, que permitieron establecer las infracciones” respectivas.
En relación con el asunto planteado cabe consignar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 18.833, “las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, en adelante Cajas de Compensación, entidades de previsión social, son corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, cuyo objeto es la administración de prestaciones de seguridad social” y las cuales, al tenor de lo establecido en el artículo 3° del precitado texto legal, están sometidas a la supervigilancia y a la fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social.
Asimismo, el artículo 23 de la ley N° 16.395 previene que las referidas cajas de compensación se encuentran afectas a la fiscalización y control de la superintendencia antes mencionada, “la cual tendrá a su cargo la aplicación de las leyes y reglamentos vigentes respecto de dichas Cajas” y el artículo 34 del mismo ordenamiento legal precisa que le corresponderá “impartir a las instituciones sometidas a su control, instrucciones sobre procedimientos administrativos, organización y racionalización de funciones y dependencias, las  que serán obligatorias”, las cuales de acuerdo con su artículo 38, letra e), también debe emitirlas para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes.
Por su parte,  el artículo 57 de la ley antedicha dispone, en lo que interesa, que “sin perjuicio de las facultades  que corresponden a la Superintendencia de Seguridad Social, en virtud de lo prescrito en los artículos anteriores, ésta podrá aplicar a las instituciones sometidas a su fiscalización, así como a sus directores, jefes de servicio, gerentes generales, y ejecutivos relacionados con la administración superior de las mismas, que incurrieren en infracciones a las leyes, reglamentos, estatutos y demás normas que las rijan o a sus instrucciones o dictámenes emitidos en uso de sus atribuciones legales, las sanciones a que se refiere el artículo 28 del decreto ley N° 3.538, de 1980, previa investigación de los hechos.”.
Ahora bien, de la preceptiva antes reseñada aparece que el ejercicio de la facultad sancionadora en referencia, está directamente relacionado con el ámbito de las atribuciones de fiscalización que la ley entrega a esa entidad de control y, en este contexto, las investigaciones a que alude el precepto antes transcrito, constituyen actuaciones cuya finalidad es la constatación material de uno o varios hechos de carácter objetivo con la finalidad de determinar la posible existencia de una infracción.
En este sentido debe considerarse que al tenor de lo preceptuado en los artículos 49 y siguientes en relación con el 55 de la ley N° 16.395, los delegados del superintendente se encuentran legalmente habilitados para exigir del personal de la entidad fiscalizada todos los antecedentes que sean necesarios para realizar las investigaciones que permitan verificar las condiciones de funcionamiento de la misma.
Atendido lo expuesto y teniendo en cuenta que en el proceso de fiscalización solo se constatan hechos y no se imputan faltas o infracciones -toda vez que la ulterior decisión de la autoridad puede o no dar lugar  a la aplicación de tales medidas-, es improcedente que durante el desarrollo del mismo se pueda intervenir en las actuaciones de los delegados por la vía de exigir que se efectúen emplazamientos, se dispongan determinadas diligencias o que, en esa oportunidad, se entre a debatir acerca de la validez de las comprobaciones que ellos realicen, debiendo añadirse que tal participación del fiscalizado es inconciliable con la propia naturaleza de la función fiscalizadora y, a mayor abundamiento, no ha sido prevista en la regulación legal de las atribuciones de control de que están investidos dichos funcionarios.
Lo que sí ha contemplado la ley N° 16.395 para resguardar los derechos de las entidades sometidas al control de la Superintendencia, es una instancia para la impugnación de las medidas de sanción que adopte esta última, como es el procedimiento de reclamación en contra de las sanciones de multa, suspensión de cargo o revocación de autorización, que ese texto legal establece en su artículo 58. 
Sin perjuicio de lo anterior, corresponde añadir que al respecto rigen también las reglas sobre recurso de reposición previstas en el artículo 10 de la ley N° 18.575 y 59 de la ley N° 19.880 y, en su caso, las del recurso extraordinario de revisión contenidas en el artículo 60 del último texto legal mencionado, para impugnar las resoluciones de esa superintendencia que apliquen sanciones. 
Pues bien, en la especie, mediante la resolución N° 1.371, de 2010, la Superintendencia de Seguridad Social sancionó a la Caja de Compensación recurrente con la medida de censura, en síntesis, por no haber cumplido ésta las obligaciones de publicar, en su portal web, la programación de las agencias móviles; de mantener en dichas agencias una bitácora o registro con las anotaciones que indica; de entregar el cronograma calendarizado de las agencias móviles correspondientes al mes que señala, y por haber derivado a otras agencias a los interesados que formulaban consultas o solicitaban determinados beneficios del régimen pertinente.
Enseguida, cabe precisar que las diligencias inherentes a la constatación de tales conductas están consignadas en el informe del fiscalizador respectivo y en la documentación anexa a dicho informe.
Por consiguiente, en la medida que las referidas conductas sean constitutivas de infracciones normativas, cuestión que debe ser ponderada por la Superintendencia de Seguridad Social, ésta se encuentra facultada para ejercer su potestad sancionadora en los términos previstos en el citado artículo 57 de la ley N° 16.395.
Asimismo, debe anotarse que la sanción de “Censura” que en este caso ella ha aplicado es la contemplada en el artículo 28, N° 1, del decreto ley N° 3.538, de 1980, que se encuentra entre aquellas que el artículo 57 antes mencionado permite expresamente imponer. 
 Por último, es útil tener presente que tanto en la presentación que se informa como en el rechazado recurso interpuesto ante la Superintendencia por la Caja de Compensación La Araucana, no se aducen antecedentes concretos que permitan advertir alguna arbitrariedad en la señalada acción de fiscalización, ni tampoco se indica de qué manera dicha Caja no habría tenido oportunidad de defenderse, como ella afirma, ni se alega la existencia de algún antecedente específico que pudiera hacer variar la configuración de las conductas que motivaron la sanción. 
En mérito de todo lo expuesto, esta Contraloría General cumple con informar que lo obrado por la Superintendencia de Seguridad Social en la situación planteada en la presentación, no se aparta de la preceptiva legal vigente sobre la materia.
                                                                   
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República