Dictamen N° E167126

Texto del dictamen

N° E167126                   Fecha: 03-10-2025

I. Antecedentes.

Don Jaime Palma Candia solicita un pronunciamiento que determine si resultó procedente que el concejo municipal de San Bernardo aprobara la transferencia de recursos que indica a la Corporación Municipal de Educación y Salud, como subvención para el pago de cotizaciones previsionales, aun cuando el Ministerio de Educación efectuaría una subvención directa por el mismo concepto.

Requerida al efecto, la Municipalidad de San Bernardo informa que, frente a la necesidad de la referida corporación de financiar los gastos operacionales y de remuneraciones en los sectores de educación, salud y protección de la infancia, suscribió con ella dos convenios de otorgamiento de subvención, los que fueron debidamente aprobados por el concejo municipal.

Por su parte, la Dirección de Presupuestos expone que los fondos transferidos por el Ministerio de Educación en virtud del inciso segundo del artículo 15 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, de esa Cartera de Estado, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales, destinados a los fines educativos que dicho cuerpo normativo prevé, ingresan a los presupuestos municipales, de modo tal que, si se cumplen todos los requisitos y procedimientos, la entidad edilicia actuaría en el marco de sus competencias si transfiriera dichos recursos a la corporación municipal de que se trata.

A su vez, la Subsecretaría de Educación manifiesta que la subvención otorgada por la municipalidad en el marco de sus atribuciones propias conferidas por la ley N° 18.695, es distinta de aquella regulada en la preceptiva sobre subvención del Estado en el sector educativo, prevista en el citado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, y según lo previsto en los artículos 5°, letra g), y 65, letra h), de la ley N° 18.695, las entidades edilicias tienen la atribución de otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones, requiriendo el alcalde para tal efecto el acuerdo del concejo, no pudiendo estas contribuciones exceder, en conjunto, el 7% del presupuesto municipal, límite que no es aplicable cuando se trate de actividades de educación, de salud o de atención de menores, que les hayan sido traspasadas en virtud de lo establecido en el decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior.

Luego, los artículos 3° y 4° del mencionado texto legal detallan las funciones que corresponden a los municipios, entre las cuales se encuentran el fomento del desarrollo comunitario, aquellas vinculadas con la educación, la cultura, la salud pública, protección del medio ambiente, el turismo, el deporte y la recreación, y en general, con el desarrollo de las actividades de interés común en el ámbito local.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 44.447, de 2010 y 16.827, de 2014, ha precisado que el otorgamiento de una subvención o aporte a una entidad sin fines de lucro, constituye un acto discrecional del municipio, consistente en la entrega de una determinada cantidad de dinero, a título gratuito, temporal o precario, simple o condicionado, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades de carácter social o público y cuyo uso está sujeto a control, debiendo, no obstante, cumplirse con determinadas limitaciones presupuestarias y el acuerdo del concejo.

En este orden de consideraciones, para que proceda el otorgamiento de dichas subvenciones se requiere, por una parte, que el destinatario de la misma sea una persona jurídica sin fines de lucro y, por otra, que esta colabore en el cumplimiento de funciones municipales y que los aportes queden afectos a actividades que se vinculen con ello (aplica dictamen N° 98.054, de 2014).

Por su parte, el artículo 3° del mencionado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, establece que el sostenedor, como cooperador del Estado en la prestación del servicio educacional, gestionará las subvenciones y aportes de todo tipo para el desarrollo de su proyecto educativo. Tales recursos estarán afectos al cumplimiento de los fines educativos y solo podrán destinarse a aquellos actos o contratos que tengan por objeto directo y exclusivo el cumplimiento de dichos fines.

Enseguida, la letra a) bis del artículo 6º de dicha normativa prevé que, para que los establecimientos de enseñanza puedan impetrar el beneficio de la subvención, deberán destinar de manera íntegra y exclusiva el financiamiento que obtengan del Estado a fines educativos, y en ningún caso los sostenedores que opten por recibir este financiamiento podrán perseguir fines de lucro mediante la prestación del servicio educacional.

A continuación, resulta útil añadir que el artículo 54 de la ley N° 20.529, que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, indica que los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciban aportes regulares del Estado deberán rendir, anualmente, cuenta pública del uso de todos sus recursos, conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados, respecto de la entidad sostenedora y de cada uno de sus establecimientos educacionales.

Precisado lo anterior, cabe recordar que los dictámenes N°s. E160316, de 2021 y E316441, de 2023, han sostenido que el financiamiento de origen fiscal y los aportes y subvenciones de las entidades edilicias y recursos generados por actividades propias que perciben las corporaciones municipales en comento, constituyen ingresos propios que deben destinarse únicamente a los fines establecidos por el legislador.

Asimismo, el dictamen N° 26.131, de 2017, indica que la subvención general de educación está destinada a solventar todo desembolso relacionado con el funcionamiento y mantención del plantel educacional respectivo, comprendiendo los gastos asociados al vínculo laboral que mantiene con su personal.

III. Análisis y conclusión

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, en particular, de los estatutos de la Corporación Municipal de Educación y Salud de San Bernardo, consta que esta fue creada al amparo del artículo 12 del aludido decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, con la finalidad de administrar los servicios traspasados de las áreas de educación, salud y atención al menor.

De igual modo, se observa que la mencionada Municipalidad de San Bernardo contó con la respectiva aprobación del concejo municipal, conferida en la sesión de 12 de diciembre de 2023, para el presupuesto municipal en el que se consideran las subvenciones de que se trata, el que fue debidamente sancionado a través del pertinente decreto.

Sin embargo, aun cuando a través de la indicada corporación el municipio cumple con algunas de sus labores -lo que implica que se encontraría facultado para conferir a aquella este tipo de subvenciones-, el presupuesto de aquella para el año 2024 incluyó la suma de $40.193.624.491, provenientes de la Subsecretaría de Educación, entre otros, por concepto de subvención de escolaridad.

Así, se advierte una eventual identificación del objetivo de los caudales transferidos por concepto de subvenciones desde la mencionada Cartera de Estado con aquellos proporcionados por la Municipalidad de San Bernardo, los que, de acuerdo con lo informado por el municipio, estarían destinados a saldar remuneraciones y costos operacionales.

En tales condiciones, cumple señalar que no resulta procedente que la Corporación Municipal de Educación y Salud de San Bernardo -en tanto entidad que no persigue fines de lucro- perciba dos subvenciones de orígenes diversos para solventar los gastos generados por un mismo concepto, a menos que los respectivos montos transferidos por la Subsecretaría de Educación no sean suficientes para saldarlos, en cuyo caso el municipio se encontraría habilitado para contribuir a través del apuntado mecanismo.

Por otra parte, de conformidad con lo establecido en la mencionada ley N° 20.529, los aportes efectuados por subvención general de educación deben ser acreditados, a través de las respectivas rendiciones de cuentas ante la Superintendencia de Educación. De igual manera, las corporaciones municipales de que se trata deben rendir cuenta de las subvenciones entregadas por la entidad edilicia respectiva.

Lo anterior, por cierto, es sin perjuicio del cumplimiento que debe darse al principio de coordinación que asiste a los órganos públicos -conforme con los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado-, a efectos de impedir que la rendición que se presente ante uno y otro incluya los mismos gastos.

Asimismo, resulta procedente recordar que, tal como se le indicó a esa corporación municipal en el Informe Final N° 763, de 2023, de este Organismo Fiscalizador, para el caso de la subvención general, los gastos deben enmarcarse únicamente en las operaciones sujetas a fines educativos que establece el citado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, cuestión que, en el caso en estudio, no es posible determinar con los antecedentes tenidos a la vista.

Al respecto, los dictámenes N°s. 45.245, de 1999 y 53.269, de 2008, han señalado que en las rendiciones de cuentas de las entidades que reciben subvenciones, las municipalidades deben ser estrictas y rigurosas en el resguardo del patrimonio municipal, debiendo adoptar las medidas que en derecho correspondan con el propósito de que las cantidades entregadas a título de subvención sean utilizadas para los fines tenidos en cuenta al momento de su otorgamiento.

Siendo ello así, corresponde a la Municipalidad de San Bernardo arbitrar las medidas tendientes a que, en lo sucesivo, en el proceso de otorgamiento y entrega de aportes a la Corporación Municipal de Educación y Salud de esa comuna, se cumplan íntegramente las exigencias establecidas por la normativa citada precedentemente y se adopten los resguardos que correspondan, a fin de cautelar que aquellos sean destinados efectivamente al objetivo perseguido, lo que será verificado en futuras acciones de fiscalización (aplica dictámenes N°s. 4.122, de 2012 y 18.158, de 2017).

Finalmente, se ha estimado pertinente agregar que, tanto las subvenciones que los municipios aporten a las corporaciones municipales como las que son transferidas por la Subsecretaría de Educación, se encuentran sometidas a la aprobación del respectivo concejo municipal, aquellas por mandatarlo así la letra h) del artículo 65 de la ley N° 18.695, y estas en tanto forman parte del presupuesto edilicio -conforme se ha razonado en el dictamen N° 26.194, de 2013-, por lo que corresponde que el secretario municipal respectivo, en su carácter de secretario del concejo, ponga en conocimiento de dicho cuerpo colegiado lo concluido en este pronunciamiento, en la primera sesión que se celebre después de la recepción del presente oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Víctor Hugo Merino Rojas
Contralor General de la República (S)