Dictamen N° 40157

Texto del dictamen

N° 40.157	  Fecha: 20-VII-2010


El señor Luis Gonzalo Cornejo Chávez, ex alcalde de la Municipalidad de Recoleta, ha solicitado la reconsideración del Informe Final de conclusiones sobre fiscalización efectuada en dicha municipalidad, de 30 de junio de 2008, que le fuera remitido mediante oficio N° 29.949, del mismo año.

Cabe recordar que el aludido informe fue emitido al término de una fiscalización realizada en ese municipio en materia de licitaciones y contratos que dicha corporación edilicia suscribió con la Empresa Gestión Municipal Avanzada, GMA S.A. -actual T y G S. A.-, y que, además, se extendió a revisar la existencia de vínculos entre dicha empresa y funcionarios municipales.

Al término de la señalada visita, se emitió un Preinforme de Observaciones, DMSAI N° 366, de 2008, remitido al municipio a través del oficio N° 19.634, de 28 de abril de ese año, en el que se contenían una serie de observaciones que se pusieron en conocimiento del entonces alcalde, señor Cornejo, quien mediante oficio reservado N° 1.500101/2008, dio respuesta a las mismas, adjuntando la documentación de respaldo, todo lo cual fue analizado detalladamente antes de emitir el Informe Final, cuya reconsideración se solicita.

Con todo, en esta oportunidad, se ha estimado pertinente revisar las conclusiones que han sido impugnadas por la ex autoridad edilicia, a la luz de las nuevas alegaciones y antecedentes acompañados, examinándolas en el mismo orden en que han sido expuestas, con indicación de la parte de Informe Final a que aluden.


I.- SITUACIÓN DE DON LUIS GONZALO CORNEJO CHÁVEZ. (Acápite 3.1 del Informe Final)

I. 1.- DECLARACIÓN DE INTERESES.

En el citado Informe Final se consignó que el ex alcalde constituyó el 20 de mayo de 2005 la sociedad Asesoría en Gestión Comunicacional S.A. o RUSH S.A. y que la participación en dicha empresa fue incluida en "su declaración de intereses sólo el 20 de julio de 2006".

Sobre el particular, sostiene el señor Cornejo que esta Contraloría General incurrió en un error ya que la declaración efectuada con esa fecha corresponde a la de patrimonio y no a la de intereses, y que en tal sentido no es cuestionable que esa declaración se haya formulado en esa época, ya que la citada obligación legal, acorde a la normativa vigente, sólo fue exigible a partir del día 21 de junio de 2006.

Ahora bien, efectuada la revisión de este punto, se ha podido comprobar que efectivamente la declaración efectuada el día 20 de julio de 2006 correspondió a la declaración de patrimonio prevista en el artículo 60 A de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -de acuerdo a la modificación introducida por el artículo 1°, N° 1 transitorio, de la ley N° 20.088-, en relación con el decreto supremo N° 45, de 2006, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -Reglamento para la Declaración Patrimonial de Bienes de las Autoridades y Funcionarios de la Administración del Estado-.

En este sentido, procede acoger el planteamiento del señor Cornejo, en orden a que esa declaración -que incluyó su participación en la sociedad RUSH S.A.-, fue la de patrimonio, realizada oportunamente, atendido lo preceptuado en el artículo 2° transitorio de la ley N° 20.088, en relación con el aludido decreto reglamentario.

No obstante, es menester recordar que conforme a lo dispuesto en el artículo 58 de la ley N° 18.575 -modificado por la ley N° 19.653-, la declaración de intereses deberá contener la individualización de las actividades profesionales y económicas en que participe la autoridad o el funcionario, idea que reiteró el artículo 5° del decreto N° 99, de 2000, de la misma Secretaria de Estado -Reglamento para la Declaración de intereses de las autoridades y funcionarios de la Administración del Estado-, al expresar que la declaración de intereses -en lo que a actividades económicas se refiere- incluye toda participación en personas jurídicas con o sin fines de lucro.

A su turno, el  artículo 59 de la ley N° 18.575, dispone que la declaración de intereses deberá actualizarse cada cuatro años, y cada vez que ocurra un hecho relevante que la modifique. Siendo así, la participación del señor Cornejo en la Sociedad RUSH S.A., implicó que su declaración de intereses debió ser actualizada una vez constituida la sociedad de que se trata, en mayo de 2005, lo que en la especie no ocurrió.

I.2.- VINCULO CON EX FUNCIONARIA MUNICIPAL.

Cabe recordar que el informe aludido observó que dos de los contratos celebrados con la sociedad GMA S.A. -de fechas 25 de agosto de 2006 y 15 de marzo de 2007-, suscritos por el entonces alcalde señor Cornejo y doña Jenny Acevedo en calidad de representante de esa sociedad-, se celebraron en momentos que ambos aparecían como socios en la sociedad Asesorías y Gestión Comunicacional S.A. o RUSH S.A., infringiendo lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 62 de la ley N° 18.575.

Ahora, bien, tanto en la respuesta al Preinforme como en esta oportunidad, el señor Cornejo ha cuestionado esta aseveración, sosteniendo que a la fecha de suscripción de los contratos aludidos no mantenía la calidad de socio con la señorita Acevedo, ya que ésta había celebrado un contrato por el cual había vendido la totalidad de sus acciones en la referida sociedad RUSH S. A., el día 9 de agosto de 2005, no volviendo a ser socios en dicha sociedad en lo sucesivo.

Al respecto, el aludido Informe Final concluyó, por una parte, que de la propia documentación remitida por el municipio no consta que la sociedad RUSH S.A., haya declarado -ante el Servicio de Impuestos Internos- el retiro de la señorita Acevedo ocurrido el 9 de agosto de 2005, por lo que al 25 de agosto de 2006, aparece como socia del señor Cornejo en esa sociedad y que, asimismo, en el documento de 9 de agosto de 2005, aparece firmando en calidad de testigo el propio señor Cornejo, en circunstancias que según información proporcionada en esa oportunidad por la Policía de Investigaciones de Chile, a esa misma data éste se encontraba en el extranjero.

El recurrente, en esta oportunidad, sostiene que efectivamente en esa época se encontraba fuera del territorio nacional, sin embargo afirma que los testigos sólo tienen por objeto autentificar las firmas de la cesión y que la ley no exige que cedente y cesionario deban firmar simultáneamente, ni que la firma del cesionario deba ser presupuesto para la firma del cedente, sin perjuicio que de existir algún vicio en los actos observados, cualquiera sea su naturaleza, se requiere un pronunciamiento judicial que así lo establezca.

Sobre el particular, cabe hacer presente que esta Contraloría General, al realizar la observación que se analiza, ponderó los documentos aportados por el propio municipio, pero no se pronunció respecto de su validez, asunto que escapa a la competencia de este Ente de Control, limitándose a describir los antecedentes acompañados por el organismo fiscalizado.

En este mismo sentido, es necesario precisar que al individualizarse en el Informe Final la documentación relativa al contrato de compraventa de acciones de 9 de agosto de 2005, en virtud del cual doña Jenny Acevedo Sepúlveda habría vendido la totalidad de las acciones de que era titular en RUSH S.A. a don Octavio Azócar, en ningún momento se pronunció acerca de la validez del citado contrato, lo que no impide que se haya estimado que la defensa del recurrente en ese punto "no resulta suficiente para levantar la observación". Lo realizado no viene sino en constituir una constatación de hechos, frente a los cuales, se mantuvo el reparo formulado al respecto.

Además de ello, ha de tenerse presente como hechos comprobados la celebración de un contrato -el 25 de agosto de 2006­ entre la aludida municipalidad y la empresa GMA S.A., cuya gerente y socia -doña Jenny Acevedo- fue funcionaria de ese municipio, entre el 1° de marzo de 2001 y hasta el 1° de mayo de 2005, desempeñándose incluso como Jefe de Gabinete del alcalde; luego fue socia de la empresa RUSH S.A., junto con el señor Cornejo y el señor Azócar, entre el 20 de mayo de 2005 y hasta el 9 de agosto de ese mismo año, fecha en que transfirió el total de sus acciones. Asimismo, es necesario dejar establecido que según consta en acta de cuarta sesión del directorio de la sociedad RUSH S.A., de fecha 3 de enero de 2007, el señor Cornejo vendió sus acciones en la sociedad a la propia señorita Acevedo, pasando ésta, nuevamente, a ser socia junto al señor Azócar, con el 50 % del capital.

De lo expresado, es dable advertir, en primer término, la existencia entre el señor Cornejo y la señorita Acevedo, de una relación jerárquica en el municipio, y luego, societaria -en la sociedad RUSH S.A.-, hasta el 9 de agosto de 2005 -en que la señorita Acevedo cede sus acciones -al señor Azócar-, verificándose posteriormente, la transferencia de acciones en esa sociedad de parte del señor Cornejo a la señorita Acevedo, el 3 de enero de 2007.

En este contexto, es del caso tener en cuenta que el inciso primero del artículo 12 de la ley N° 19.880, consagra el principio de abstención, estableciendo que las autoridades y los funcionarios de la Administración en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas a continuación, se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

Añade el inciso segundo del citado precepto que son motivos de abstención, entre otros, N° 5, tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Atendido lo expuesto, cabe manifestar que el ex acalde no pudo sino saber que contrataba con una empresa (GMA. S.A.,) representada por una persona, con la que directa e indirectamente había mantenido importantes vínculos e intereses en común de carácter económico y profesional, situación constitutiva de una circunstancia que le restaba imparcialidad para decidir respecto de las contrataciones realizadas con esa empresa, cuya gerente era, como ya se señaló, la señorita Acevedo.

Luego, queda en evidencia que al 25 de agosto de 2006, fecha del contrato entre GMA S.A. y el municipio, el señor Cornejo se encontraba en una posición que pudo afectar su independencia y objetividad para contratar directamente con la señorita Acevedo, como representante legal de la empresa GMA S.A., ya que las calidades de ésta, de ex funcionaria municipal en un tiempo próximo así como de ex socia en la sociedad RUSH S.A., pudieron influir en la voluntad del ex edil para contratar preferentemente, con aquella empresa representada por la señorita Acevedo en desmedro de otras empresas, afectándose, en definitiva, el principio de igualdad ante la ley.

I.3.- SITUACIÓN DE DON JAIME JULLIAN POPE. (Acápite 3.2 del Informe Final)

1.- El Informe Final señaló que el día 1 de octubre de 2002, el señor Jullian Pope fue contratado a honorarios para cumplir labores permanentes y habituales del municipio, lo cual fue observado por esta Contraloría General mediante el oficio N° 2.341, de 2003 y que, posteriormente y "para salvar la observación recién descrita" fue nuevamente contratado para realizar la labor que indica por el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2003.

Al efecto, sostiene la ex autoridad edilicia que el oficio N° 2.342, por el cual se observó el primero de los contratos citados es de fecha 20 de enero de 2003 e ingresó materialmente al municipio con fecha 11 de febrero de 2003, vale decir, después de la expiración del contrato observado; por su parte, el segundo de los contratos -que no fue observado y reguló la relación contractual entre el 1 de enero y 31 de diciembre de 2003-, fue firmado con anterioridad a que se conociera el oficio de esta Contraloría General que estableció las observaciones al primero de los contratos, motivo por el cual no cabe inferir que existió un ánimo de salvar la objeción formulada al primer contrato, mediante la celebración del segundo de los convenios referidos.

Atendido lo precedentemente expuesto, y efectuado un nuevo análisis sobre el punto en cuestión, es necesario precisar que el Informe Final al describir la relación contractual del municipio con el señor Jaime Jullian Pope, de manera equívoca utilizó la expresión "salvar la observación formulada al primero de los contratos referidos", lo que no constituía propiamente una observación, por lo cual, se elimina dicha expresión en el Informe.

2.- Por otra parte, en el Informe Final se constató que con fecha 31 de diciembre de 2003, la Municipalidad de Recoleta, a través de su alcalde titular, celebró un contrato de prestación de servicios con la empresa Asesorías y Servicios Limitada, representada por don Jaime Jullian Pope, quien a la sazón, prestaba servicios a honorarios en ese municipio -hasta el 31 de diciembre de 2003-.

Se pudo establecer, asimismo, que dicha convención se celebró por contratación directa, debiendo serlo previa propuesta pública.

El señor Cornejo ha impugnado esta afirmación, argumentando una vez más que el contrato a honorarios celebrado entre el municipio y el señor Jullian Pope si bien tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003, se había modificado tácitamente de manera tal que se encontraba extinguido por el pago de la prestación de sus servicios, hecho acaecido el 17 de diciembre de 2003.

Al respecto, es necesario señalar que dicha argumentación ya fue analizada en el Informe Final, sin que se observen elementos de juicio sustantivos que permitan alterar la conclusión anotada, por lo cual se desestima en este punto la reconsideración solicitada.

A mayor abundamiento, es pertinente recordar que el artículo 3° de la ley N° 19.880, previene que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos, entendiéndose por tales, las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.

En este contexto, se debe indicar que en el presente caso, como el mismo municipio lo reconoce, no se dictaron los decretos que pusieran término anticipado a la convención a honorarios de que se trata o modificaran su duración, de modo que la autoridad edilicia no manifestó válidamente su intención en tal sentido.

I.4.- SITUACIÓN DE DOÑA JENNY ACEVEDO SEPÚLVEDA. (Acápite 3.3 del Informe Final).

En el citado Informe Final se estableció que doña Jenny Acevedo Sepúlveda, estuvo vinculada al municipio entre el 1 de marzo de 2001 y hasta el 1 de mayo de 2005, comprobándose que en el mes de abril de ese año, antes de que se hiciera efectiva su renuncia, cobró cheques, por a lo menos, $3.142.500.- correspondientes a pagos efectuados a la empresa GMA S.A., debido a que fue nombrada gerente de esa empresa a partir del 3 de marzo de 2005.

El señor Cornejo en esta oportunidad ha reiterado los mismos argumentos expuestos en la respuesta al Preinforme respectivo, en orden a que a contar del 5 de marzo de ese año, la señorita Acevedo dejó de ejercer sus labores, según dan cuenta los permisos y feriados que solicitó a contar de esa data, por lo que a la fecha del retiro de los cheques en cuestión, no existía incompatibilidad alguna.

Al respecto, es menester señalar que, no obstante encontrarse ejerciendo su feriado laboral, la señorita Acevedo seguía siendo funcionaria municipal y, por ende, conservaba los derechos y obligaciones propios de su cargo, entre los cuales se encontraban, tanto el deber de abstención contenido en los artículos 12 y 62, N° 6, de las leyes N°s. 19.880 y 18.575, respectivamente, como la incompatibilidad para el desarrollo de actividades particulares inconciliables con su posición en la administración, establecida en el artículo 56 del último texto legal citado.

De este modo, como puede apreciarse, la argumentación reseñada no es más que una reiteración de la ya formulada con ocasión de la respuesta al Preinforme, que ha sido analizada y desestimada en el Informe Final, sin que existan nuevos elementos de juicio que permitan alterarla.

II.- EXAMEN EFECTUADO A LOS PAGOS CURSADOS A ASESORÍAS Y SERVICIOS LIMITADA Y A GMA S.A., ACTUAL T Y G S.A. (Acápite 4 del Informe Final).

II.1.- Supervisión: Entre otros aspectos, el Informe Final precisó que fue posible constatar en la fiscalización que los productos derivados de las contrataciones en estudio son eminentemente de carácter informático y los funcionarios encargados de supervisar su cumplimiento no tienen formación profesional relacionada con la materia, no existiendo antecedentes de que ellos hayan sido asesorados por profesionales con competencias en el tema.

El señor Cornejo señala que debe reconsiderarse dicha información, ya que todas las unidades municipales que ejercieron el control de los servicios contratados fueron las que se indicaban expresa y precisamente en cada contrato y que si bien el servicio contratado se encuentra bajo un soporte tecnológico, su objetivo principal está referido al mejoramiento de la gestión.

Agrega, en lo que interesa, que quienes mejor pueden certificar su funcionamiento y utilidad son los propios directivos municipales, que poseen la calificación suficiente para evaluar las herramientas de gestión, precisando que el único error por parte de los directivos señalados fue el no designar un profesional especialmente para este efecto y asumir personal y directamente dicha tarea.

Sobre el particular, cabe hacer presente que la observación aludida ha sido el producto de una constatación de un hecho material, en orden a que las personas encargadas de supervisar los contratos no tienen formación profesional relacionada con el ámbito informático, sin que conste que se hayan hecho asesorar por profesionales con competencia en la materia, debiendo precisarse que ello no ha involucrado un pronunciamiento sobre la utilidad o contribución de los productos contratados a la gestión municipal por tratarse de una cuestión de mérito ajena a la competencia de esta Entidad Fiscalizadora. Luego, se mantiene la observación, con la salvedad anotada.

II.2.- Falta de fechas de recepción del producto y de informes. Al respecto, el Informe Final señala que no constaba en las actas de revisión y/o supervisión, la fecha en que se visó la recepción del producto, no adjuntando en algunos casos los informes de actividades efectuadas por parte de la empresa, lo cual, tampoco ha sido suficientemente justificado por el fiscalizado.

En cuanto al primer aspecto, el ex edil afirma que se incurre en un error por cuanto es precisamente la suscripción del acta de supervisión que precedió a cada pago efectuado, lo que constituye la esencia misma de la recepción, aprobación y visación del servicio, lo cual se efectuó en cada pago.

Atendido lo señalado, no cabe sino mantener la observación, ya que la alegación del señor Cornejo no aporta antecedentes en orden al establecimiento de las fechas de recepción del producto.

En relación a los informes faltantes, señala el señor Cornejo que tampoco se entiende que no se levante la observación referida a que hubo informes de actividades que "no fueron adjuntados", por cuanto en el anexo N° 10 de la respuesta al Preinforme de Contraloría General se adjuntaron todos los antecedentes sustentatorios de los egresos citados, que vuelve a individualizar.

Que, al respecto corresponde señalar que en el Preinforme se mencionaron a modo de ejemplo los comprobantes de egresos N°s. 61-2687; 61-7825; 61-7826 y 61-6982, todos de 2007, correspondientes a pagos efectuados a la empresa GMA S.A., los cuales fueron acompañados por el municipio en su respuesta, sin embargo, no procede acoger la reconsideración, toda vez que, no consta que se hayan adjuntado los informes de actividades efectuadas por la empresa; además no se advierte que se hayan adoptado las medidas necesarias para que la Unidad de Control examinara la regularidad de las operaciones -aspecto que también fue observado en el Informe Final de que se trata en relación a este punto-, y no se acompañó la totalidad de los respectivos decretos de pagos, con sus visaciones.

II.3.- Provisión de antenas WI FI. Otro aspecto observado en el Informe Final fue la compra e instalación de antenas WI FI, constatándose que en el contrato suscrito con GMA S. A. el 15 de marzo de 2007, dentro del ítem servicios complementarios de la oferta, se estableció solamente la instalación de antenas WI FI, pero no se precisó si ello implicaba también su provisión.

El recurrente manifiesta que en la oferta, la empresa GMA S.A. señaló que el servicio se refería a la instalación de las antenas WI FI por un costo de 
$ 1.320.900.- el que a su vez incluía su provisión.

Al respecto, corresponde mantener la observación formulada en el Informe Final, atendido que en la medida que en la especie no se especificaron adecuadamente las obligaciones del contratista, se incurrió en una irregularidad, ya que no existió la certeza debida en la relación contractual entre el municipio y el particular.

II.4.- Programa de Control de Frecuencia del Transantiago. El Informe cuya reconsideración se solicita estableció que para el pago efectuado a GMA S.A. por los trabajos ejecutados durante 44 horas semanales, desarrollando un programa de control de frecuencia del Transantiago, el municipio prescindió de la aplicación de los procedimientos contemplados en la ley N° 19.886.

Al respecto, la ex autoridad edilicia señala que los trabajos indicados se encontrarían dentro del marco del contrato celebrado con GMA S.A., puesto que dicha convención contemplaba la prestación de servicios complementarios, de manera que no era necesario llamar a una nueva licitación, añadiendo que dicho programa fue de gran utilidad para la comunidad e incluso para las autoridades de gobierno.

Según se advierte, el recurrente realiza diversas consideraciones acerca de los beneficios que habría reportado a los vecinos los trabajos ejecutados por la empresa sobre este programa. Sin embargo, debe recordarse que el punto objetado es que el contrato suscrito con GMA S.A. -de 15 de marzo de 2007-, no contemplaba la ejecución de ese tipo de programas, no siendo, por lo tanto, admisible que se asimilara al concepto de nuevas tecnologías entregadas a los vecinos, prescindiendo de ese modo del correspondiente llamado a licitación para contratar la prestación de esos servicios, en conformidad a la ley N° 19.886, razón por la cual procede mantener esta observación.


III.- VERIFICACIÓN EFECTUADA A LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS SUSCRITOS CON GMA S.A. (Capitulo 6 del Informe Final).

III.1.- CONTRATACIÓN DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO, PROVISIÓN, MANTENCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LAS DIRECCIONES DE SALUD Y DE EDUCACIÓN DE LA COMUNA. (Acápite 6.1 del Informe Final).

El contrato a que se alude es aquél suscrito el 18 de febrero de 2005, entre la Municipalidad de Recoleta y la empresa Gestión Municipal Avanzada S. A.

El Informe Final en esta materia concluyó que existió un trato desigual en la adjudicación de este contrato a GMA S.A. en desmedro de la empresa DICTUC S.A., señalando que al momento de evaluar las propuestas de las tres empresas oferentes, la municipalidad determinó que el proponente DICTUC S.A. tenía el inconveniente de centrar la información en un servidor externo al municipio, en circunstancias que a GMA S.A., cuyo servicio también considera un servidor externo, no se le efectuó la misma observación.

En relación a este aspecto, el recurrente señala que ambas empresas ofertaron un servicio a través de la Web (internet) mediante un servidor externo, sin embargo, la razón para preferir la oferta de GMA S.A. fue que la propuesta de DICTUC S.A. tenía el inconveniente de centrar la información en un servidor externo al municipio y de presentar un sistema de registro donde no hay acceso directo y amplio a las bases de datos, por lo que son ambos elementos y en forma copulativa, los que se ponderaron en la comparación entre ambas empresas. Agrega que la oferta de GMA S.A. presentaba ventajas sobre la de DICTUC S.A. en una serie de aspectos, a saber, acceso amplio, directo y en tiempo real a las bases de datos del sistema; extracción de información en diversos formatos y; además, que el oferente DICTUC S.A., sólo ofertó el sistema de educación, siendo mejor evaluada la oferta que presentó ambas soluciones.

Al respecto, es necesario reiterar que en el informe de adjudicación se dejó constancia que al evaluar las propuestas de las tres empresas oferentes se hizo una observación a la empresa DICTUC S.A. -la de centrar la información en un servidor externo al municipio-, que no se formuló a la empresa adjudicada, no obstante tener la misma limitación.

Lo anterior, por cierto, no obsta a que, en definitiva, el municipio pudiese, dentro del ámbito de sus atribuciones, decidir que la oferta más conveniente a sus intereses fuera la realizada por la empresa GMA S.A., por lo que las razones que expone el recurrente para fundamentar la decisión en tal sentido resultan inoficiosas, puesto que no se objetó la potestad para decidir cual era la oferta más conveniente, sino que en la referida licitación las ofertas no fueron evaluadas con el mismo criterio de objetividad y trato igualitario que corresponde resguardar en todo proceso licitatorio.

Por todo lo señalado, se confirma el reparo planteado, atendido que el municipio al evaluar las ofertas realizó una observación -aunque no fuese determinante-, para rechazar una propuesta de un oferente, sin que se formulara el mismo reproche a la empresa adjudicataria, la que también lo merecía, atendido que incurría en el mismo defecto que se le imputó a DICTUC S.A.

Asimismo, en el párrafo de la observación 6.1.A del Informe Final se observó que la empresa GMA S.A. gozó de una ventaja preexistente al participar en la licitación en examen, atendido que su propuesta tenía la cualidad de ser adaptable y poder funcionar en complemento con el sistema que ya operaba en el municipio, el que había sido desarrollado por el mismo oferente.

En orden a esta aseveración, el señor Cornejo manifiesta, en síntesis, que a la fecha de la licitación no existía (previamente ningún sistema informático operando ni en desarrollo en las áreas de Salud y Educación del municipio, razón por la que no puede imputarse la referida ventaja a la empresa GMA S.A.

Sobre el particular, es necesario recordar que la empresa GMA S.A. sí prestaba servicios al municipio, consistentes en plataformas tecnológicas, que si bien no se ejecutaban en las mismas áreas en que se contrató el nuevo servicio -de Salud y Educación-, dicho vínculo preexistente si le pudo generar una ventaja a la referida sociedad ante la autoridad edilicia respecto a la adjudicación del contrato.

Por otra parte, el recurrente solicita que se levante la observación relativa a que la municipalidad contratante no tiene acceso directo a la información que se genera de la plataforma tecnológica contratada, sino que sólo a través de la mencionada empresa, la que maneja y respalda la misma en servidores de su propiedad, ya que, según afirma, el servicio se brindó siempre de manera on line, a través de Internet, agregando que las bases técnicas de la licitación sólo contemplaban que la empresa velara por el respaldo adecuado y permanente de la información, debiendo entregar, a lo menos mensualmente, medios de respaldo.

Sobre este punto, cabe precisar que el propio Informe Final levantó las observaciones contenidas en los numerales 6.1.5 y 6.1.7 del Preinforme, relativas a que los servidores del Sistema de Gestión Educacional están externalizados, así como lo referente a los servicios complementarios del contrato, en que se había observado que el hardware y el software comprado por el municipio no estaba en sus dependencias, sino que a disposición de GMA S.A. en sus oficinas.

En cuanto a la observación designada como 6.1.13. el recurrente solicita se levante aquella relativa a la falta de constancia de que la empresa haya realizado actividades destinadas al cumplimiento de la obligación de apoyo y capacitación que debía proporcionar la empresa al personal municipal.

Al respecto, sostiene que dicha capacitación se prestó y que prueba de ello sería el conocimiento del personal acerca del manejo y uso de los sistemas computacionales. Sin embargo, en esta oportunidad no se han proporcionado mayores antecedentes que acrediten lo aseverado, razón por la cual se mantiene la observación, sin perjuicio de precisar que dicho reparo además implica el incumplimiento del deber de las autoridades municipales de supervisar la ejecución de los contratos.

Luego, solicita se levante la observación contenida en el numeral 6.1.1. -esto es, que no se encontraron antecedentes que acrediten los requerimientos propios de las Direcciones de Salud y Educación, debidamente declarados, en términos de las mejoras de gestión posibles, cuestión que le restó transparencia y claridad a la licitación examinada y a su posterior adjudicación a GMA S.A.-, fundado en diversas consideraciones en orden a justificar la transparencia que habría existido en el proceso de licitación, concluyendo que la mayor prueba de ello sería que se presentaran cinco oferentes.

Al respecto, atendidos los argumentos reseñados, se levanta la observación, toda vez que las razones que la autoridad haya tenido en consideración para iniciar un proceso licitatorio, constituye una cuestión de mérito que corresponde ponderar a la administración activa.

Asimismo, el Informe Final mantiene la observación señalada en el punto 6.1.3. del Preinforme, en cuanto se observó la insuficiente especificidad y descripción que hace la cláusula cuarta del contrato del servicio contratado, señalando la ex autoridad edilicia al respecto, que el marco regulatorio del contrato está conformado tanto por el contrato mismo, como por las bases administrativas, las consultas formuladas por los oferentes, las aclaraciones correspondientes y la oferta técnica del adjudicatario.

Sin embargo, cumple manifestar que el hecho de que en el contrato de la especie no se hayan especificado adecuadamente las obligaciones que debía cumplir la empresa contratada, constituye una situación que atenta contra la certeza que debe existir en las relaciones entre la Administración y los particulares, específicamente y en lo que interesa, a fin de evitar la discrecionalidad en el cumplimiento de dichos contratos.

En efecto, así lo ha manifestado este Organismo de Control, al señalar, a través de los dictámenes N°s. 18.355, de 2007 y 8.617, de 2008, que la autoridad administrativa no puede, sin que exista una norma legal que expresamente la autorice, hacer una oferta o celebrar un contrato o convenio en que no se encuentren precisadas las prestaciones correspondientes. Por ello, se mantiene esta observación.

III.2.- ADMINISTRACIÓN Y MANTENCIÓN DE UN SISTEMA DE INFORMACIÓN COMUNAL INTEGRAL. (Acápite 6.2 del Informe Final).

Este tema se relaciona con el contrato celebrado el día 25 de agosto de 2006, entre la municipalidad y la empresa GMA S.A.

Sobre el particular, el Informe Final observó que siendo un sistema de información comunal, éste no era administrado por el municipio y que el hardware y el software están externalizados en la empresa; los servidores de datos están físicamente en GMA S.A. y que la licencia del software de respaldo es propiedad de la empresa, al igual que los programas fuente; y no hay acceso en línea y en tiempo real sino que sólo se accede a él mediante consulta vía correo electrónico o telefónica, lo que no permite, entre otros aspectos, promover los logros planteados en las bases.

Por su parte, expone el señor Cornejo que el licenciamiento del cual se hace mención no era procedente en dicho servicio ya que el software era utilizado por la empresa y no directamente por la municipalidad, que tan sólo recibía la información que la empresa extraía del software luego de que la entidad edilicia realizaba una consulta previa.

En relación al código fuente, señala el recurrente, que igualmente corresponde reconsiderar la observación porque nunca constituyó un elemento necesario para el objetivo del contrato y el resultado obtenido quedó en poder del municipio al término del servicio.

En cuanto a que no hubo acceso on line  ni en tiempo real al sistema, indica que el sistema de información georeferenciado operó como un sistema de almacenamiento de registro y procesamiento de datos que permitía su georeferenciación ligándola al territorio comunal, acciones que proporcionó un equipo de GMA S.A. Sin embargo, el otro elemento que integró este servicio fue prestado íntegramente a través de la web.

Tampoco comparte el señor Cornejo que el informe concluyera que no pudieron ser determinados los beneficios a través del SIG comunal, por no haber reportes acerca de qué procesos de negocios municipales han sido apoyados por el sistema, lo cual no permitiría acreditar las mejoras en la eficiencia y en la eficacia de la gestión como se previó en las bases de la licitación. Por el contrario, estima la ex autoridad edilicia, que a la respuesta al preinforme de esta Contraloría General se adjuntaron cientos de planos que acreditarían lo contrario.

En lo relativo al producto ficha vecino se observó que no se encontró registro histórico de las consultas resueltas y cursadas lo que impidió tener información estadística respecto de su impacto en los procesos de gestión municipal, observándose dificultades para acreditar el cumplimiento de los objetivos de este contrato, lo que contraviene lo prevenido en el inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 18.575. Por el contrario, sostiene el señor Cornejo que el sistema ficha vecino posee un registro histórico de todos los procesos desarrollados a través de él desde la primera prestación efectuada hasta la última que se cursó apoyada en el presente servicio. Agrega que los registros generados a través del servicio otorgado por este contrato están claramente identificados y disponibles para su consulta y revisión en el actual sistema ficha vecino.

Efectuado un nuevo análisis de las observaciones efectuadas en este acápite y de las cuales se ha pedido su revisión, a la luz de los antecedentes y alegaciones vertidas en esta oportunidad por la ex autoridad edilicia, se ha estimado procedente dejar sin efecto las observaciones planteadas, toda vez que inciden en aspectos de mérito, en que no le corresponde pronunciarse a esta Entidad Fiscalizadora.

III.3.SERVICIOS INFORMÁTICOS QUE POSIBILITEN EL MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN MUNICIPAL EN DIVERSAS ÁREAS DE INTERÉS. (Acápite 6.3. del Informe Final).

Las observaciones contenidas en este acápite se refieren al contrato celebrado con fecha 15 de marzo de 2007, previa licitación pública, suscrito entre el municipio y GMA S.A.

En el punto 6.3.A. el Informe Final sostiene que GMA S.A. se encontraba en condiciones de ofrecer la instalación del sistema ofertado en cinco días, derivado de la posición de privilegio adquirida con el municipio través de los diversos contratos ejecutados, lo que vulnera el principio de igualdad de los oferentes en la licitación, toda vez que habiéndose establecido como uno de los factores de evaluación el plazo para instalar el referido sistema, el otro oferente habría quedado en una situación desventajosa.

El recurrente señala que la empresa GMA S.A. obtuvo el mayor puntaje según la pauta de evaluación que consideraba las bases de la licitación, donde el principal elemento diferenciador fue el precio, según explicita; y que en cuanto a la calificación técnica, ambas empresas -GMA S.A. y Adexus S.A.­fueron calificadas con máxima ponderación, a pesar de que la última ofertó una aplicación que tenía un perfil de uso más limitado y específico que el que se requería.

Agrega que el plazo no podía ser indiferente, puesto que el objetivo era buscar la menor interrupción de un servicio municipal, lo que obligó a evaluar de mejor forma a aquel proveedor que ofreciera mayor rapidez en la implementación del servicio, de manera tal que si bien el plazo de instalación de los servicios era uno de los factores de evaluación pero por sí solo no decidía el resultado de la licitación, por lo que dicho factor no afectó el principio de igualdad de los oferentes.

Sobre el particular, se observa que las alegaciones citadas son las mismas que se esgrimieron en contra del Preinforme y ya han sido debidamente ponderadas en el Informe Final, por lo que no se hará lugar a la reconsideración esgrimida.

IV.- FICHA VECINO. (Acápite 7 del Informe)

En este punto, se objetó en el Informe Final que respecto a la manera en que se asignaba la prioridad a los distintos requerimientos de los vecinos, esta Contraloría General no ha podido comprobar en su fiscalización en terreno, la existencia de los criterios relativos a urgencia social, capacidad de respuesta municipal y disponibilidad de recursos que menciona el municipio en su escrito de respuesta al preinforme, ratificándose de esta forma que la decisión final la adopta el Jefe del Gabinete del alcalde.

Afirma el señor Cornejo que ese municipio ha precisado con toda claridad los criterios objetivos de asignación y priorización frente a solicitudes formuladas por los vecinos, por lo que la priorización de las demandas de la comunidad no constituye un comportamiento monopólico por parte del funcionario señalado respecto de los recursos y servicios municipales, ni transgrede la autonomía en el actuar que tiene el resto de las unidades que constituyen esta municipalidad.

Al respecto, las argumentaciones esgrimidas ya han sido objeto de valoración y no representan elementos de juicio que permitan alterar las conclusiones del Informe en este punto.

Por todo lo anteriormente expuesto, se reconsidera parcialmente el Informe Final citado, salvándose las observaciones que a continuación se indican:

1.- En el acápite 6.1.C. -página 21-, se salva la observación referida a la falta de antecedentes de requerimientos de los Departamentos de Salud y Educación.

2.- En el acápite 6.2. -páginas 21 a 23- se salvan las observaciones relativas al contrato sobre administración y mantención de un sistema de información comunal integral.

Finalmente, cumple con informar que en la actualidad se está desarrollando por personal de esta Contraloría General un sumario administrativo en la referida municipalidad, a fin de esclarecer los hechos observados en el Informe Final, que se mantienen en esa calidad, y determinar, eventualmente, las responsabilidades administrativas que correspondieren.



Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República