Dictamen N° 39979

Texto del dictamen

N° 39.979 fecha: 19-VII-2010


Esta Contraloría General ha representado el decreto N° 70, de 2009, del Ministerio de Salud, que rechaza, por inadmisible, la solicitud de invalidación interpuesta por el Consejo Minero de Chile A.G. y la Sociedad Nacional de Minería F.G., en contra del decreto N° 61, de 2008, del Ministerio de Salud, que aprobó el Reglamento sobre Estaciones de Medición de Contaminantes Atmosféricos. En el documento en examen se manifiesta, en síntesis, que tal requerimiento no resultaría pertinente atendida la naturaleza normativa del acto impugnado, al cual, por tanto, no le serían aplicables "los mecanismos de revisión de los actos administrativos previstos en el Capítulo IV de la ley N° 19.880".

Sobre el particular, corresponde señalar que la solicitud de que se trata fue interpuesta por los interesados el 18 de diciembre de 2008, y que el recurso de reposición deducido por éstos en contra de la decisión que la rechazó, data del 9 de marzo de 2009.

Enseguida, cabe advertir que tales solicitudes tenían por objeto la invalidación o derogación del artículo 2°, letra b), del citado decreto N° 61, de 2008, de esa Secretaría de Estado, que contiene la definición de "contaminante de interés sanitario", y de todas las disposiciones o parte de ellas que se refieran a ese concepto, así como de su artículo 3°, "en la parte que otorga representatividad poblacional a estaciones de monitoreo que realicen mediciones de contaminantes atmosféricos 'de interés sanitario' a solicitud de la autoridad sanitaria o lo hagan de acuerdo a una resolución de calificación ambiental", por cuanto los ocurrentes estiman, en virtud de las razones que aducen, que tales preceptos resultan contrarios a la legalidad vigente.

A continuación, es del caso manifestar que mediante el decreto N° 30, de 2009, del Ministerio de Salud publicado en el Diario Oficial el 21 de septiembre de 2009-, se modificó el reglamento ya mencionado, alterando, precisamente, entre otras disposiciones, la definición de contaminante de interés sanitario contenida en su artículo 2°, letra b), y sustituyendo su artículo 3°, preceptos a los cuales se refieren, en lo fundamental, tales reclamaciones, de manera que, habiendo variado los preceptos específicamente impugnados en la especie, corresponde que la autoridad competente se pronuncie acerca del pertinente reclamo, teniendo en consideración la naturaleza y alcance de tales cambios, antecedentes que no han sido ponderados en el acto administrativo individualizado.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe manifestar que el predicamento aducido por el Ministerio de Salud para fundamentar la decisión contenida en el instrumento que se examina, en el sentido de que los actos administrativos de contenido normativo o que establecen normas de general aplicación, no pueden ser impugnados por los interesados que estimen que no se ajustan a derecho, no tiene asidero en la normativa vigente.

Al efecto, en lo que se refiere a la noción de acto administrativo, cabe señalar que el artículo 3° de la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, establece que "las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos", esto es, a través de "decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública", los cuales "tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones", noción que, en los términos amplios en que se formula, permite incluir en ella tanto las decisiones de alcance general, como las de contenido o efectos singulares.

El mismo artículo 3° dispone, en su inciso final, que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, "salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional", precepto que, en relación al principio de impugnabilidad de los actos administrativos y a la suspensión de sus efectos, no formula distinción alguna en cuanto al contenido o alcance de las declaraciones de voluntad que se contengan en dichos actos.

En el mismo sentido, el inciso segundo del artículo 51 de la ley N° 19.880, respecto de los efectos jurídicos de los actos administrativos, expresados en decretos o resoluciones, determina que aquellos se producirán desde su notificación o publicación, "según sean de contenido individual o general".

Ratifica el señalado carácter de los reglamentos, lo establecido en el artículo 48, letra a), de la antedicha ley N° 19.880, el cual ordena la publicación en el Diario Oficial de aquellos actos administrativos que "contengan normas de general aplicación o que miren al interés general", como ocurre en el caso de los reglamentos dictados en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

Enseguida, cabe agregar que conforme lo establece el inciso segundo del artículo 3° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República-, la Administración del Estado deberá observar, entre otros, el principio de impugnabilidad de los actos administrativos, imponiéndole, por ende, tanto la prerrogativa como el deber de revisar la juridicidad de sus decisiones, en tanto que su artículo 10 dispone que "los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley", siendo pertinente añadir que entre las finalidades de tal impugnación se encuentra, desde luego, la de dejar sin efecto los actos emitidos, por ser contrarios a derecho.

Establecido que los reglamentos que dicta el Presidente de la República revisten el carácter de actos administrativos, a los que resulta aplicable, por ende, el principio de impugnabilidad, y en lo que se refiere a la posibilidad de requerir la invalidación de tales declaraciones de voluntad, cabe señalar que no obsta a tal conclusión la circunstancia que el artículo 53 de la ley N° 19.880 establezca que la autoridad administrativa podrá invalidar los actos contrarios a derecho "previa audiencia del interesado", puesto que dicho precepto se limita a regular el procedimiento invalidatorio en un aspecto que, por su naturaleza, no es aplicable a los actos administrativos que contengan normas de general aplicación, sin que de ello se pueda deducir que tales actos no pueden ser impugnados, ante la misma autoridad que los dictó, por ser contrarios a derecho.

Es oportuno advertir que el principio de impugnabilidad de los actos administrativos, contenido en los ya aludidos artículos 3°, inciso segundo, y 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, sólo puede limitarse sí una disposición de dicho carácter así lo dispone, tal como ocurre en los casos de los artículos 33 y 63 de la referida ley N° 19.880, que sustraen de la impugnación, mediante recursos administrativos, a las resoluciones que ordenan la acumulación o desacumulación de procedimientos administrativos, y a la decisión que ordena la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento, respectivamente, por lo que la pretendida inadmisibilidad de un recurso administrativo -manifestación de dicho principio-, cualquiera sea la cosa pedida y la causa de pedir que en él se contengan, debe sustentarse en una expresa norma legal, lo que no ocurre en la especie.

En cuanto a los dictámenes N°s. 39.353, de 2003, y 8.601, de 2004, citados en los considerandos del acto que se representa, corresponde aclarar que tales pronunciamientos recayeron en sendas presentaciones referidas a la potestad de ciertos órganos públicos para impartir instrucciones, las cuales, en la medida que no constituyan una decisión formal de la Administración, ni importen una declaración de juicio, constancia o conocimiento de alguno de sus órganos, efectivamente, no se enmarcan en ninguno de los conceptos de acto administrativo que describe el artículo 3° de la ley N° 19.880.

Finalmente, en cuanto al oficio N° 55.124, de 2006, también citado en los considerandos, cabe precisar que mediante ese documento esta Contraloría General, en el marco de un recurso de protección deducido en su contra, atendió la correspondiente solicitud de informe de la Corte de Apelaciones de Santiago, por lo que, al tenor del artículo 6° de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esta Entidad, no constituye jurisprudencia administrativa.

En consecuencia, se representa el decreto N° 70, de 2009, del Ministerio de Salud.



Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República