Dictamen N° 30923

Texto del dictamen

N° 30.923 Fecha: 10-VI-2010



Se ha dirigido a esta Contraloría General don Clodomiro Bravo Michell, solicitando se le informe en los términos de la ley N° 20.285, si este Organismo ha recibido denuncias relacionadas con el eventual uso indebido del uniforme institucional y de un vehículo fiscal en campañas políticas, en que habría incurrido el ex General Director de Carabineros de Chile, don Alberto Cienfuegos Becerra, así como también pide conocer el motivo por el cual a esta persona se le otorga vehículo fiscal, combustible, conductor y Protección de Personas Importantes, PPI. Solicita que, en caso de no existir denuncias, se investiguen los hechos antes descritos.
Posteriormente, en una segunda presentación, el recurrente pide conocer las fechas de contratación del señor Cienfuegos Becerra como profesor de la Escuela de Carabineros y de la Academia de Ciencias Policiales de Carabineros de Chile, requiriendo un pronunciamiento que determine la compatibilidad entre dicho cargo y la condición de candidato a diputado. En una tercera presentación, el señor Bravo Michell plantea la necesidad de reconsiderar el oficio N° 61.971, de 2009, en el que se indicó que, atendido que el señor Cienfuegos no poseía la calidad de funcionario público, no era posible perseguir su eventual responsabilidad administrativa.
Finalmente, don Mario Montes Tagle se dirige a este organismo haciéndose parte de las denuncias efectuadas por el señor Bravo Michell y dejando constancia de su punto de vista sobre el uso de fotografías con el uniforme institucional de Carabineros y la postulación de don Alberto Cienfuegos como candidato a diputado.
Requerido informe, el General Director de Carabineros, don Eduardo Gordon Valcárcel, a través del documento N° 81, de 2009, sostiene, en cuanto a la aparición del señor Cienfuegos en fotografías con el uniforme institucional, que éstas fueron tomadas en actos oficiales en la época en que ejerció el mando institucional, motivo por el cual no existiría un uso indebido del mismo. Agrega, que el fundamento normativo que justifica la asignación de personal, bienes e insumos de cargo institucional a ex Generales Directores de Carabineros, radica en el decreto (G) N° 15 de 1998, del Ministerio de Defensa Nacional, que faculta al General Director para proporcionar, con cargo a sus propios recursos institucionales, los medios humanos, materiales y logísticos necesarios para la debida protección y seguridad de quienes hayan ejercido el Mando Superior de Carabineros.
Sobre el particular y en primer término, revisado el sistema de tramitación de documentos de este Órgano de Control, se verificó que no existen denuncias relacionadas con las materias tratadas por los recurrentes en sus presentaciones.
A su turno, en cuanto a las fechas de contratación del señor Cienfuegos Becerra como profesor en la Escuela de Carabineros y en la Academia de Ciencias Policiales de Carabineros de Chile, de acuerdo con la base de datos de personal que administra este Organismo Superior de Control, se verificó lo siguiente:


Entidad en que se ejerce la docenciaFecha nombramiento como profesor titularResolución de nombramiento

Escuela de Carabineros5 de marzo de 200793/2007

Academia de Ciencias Policiales2 de marzo de 200794/2007


Ahora, en relación con el uso del uniforme institucional, revisadas las fotografías acompañadas por el señor Bravo Michell, se pudo constatar que efectivamente éstas fueron tomadas en actos oficiales durante el período en que el señor Cienfuegos Becerra ejerció como General Director de Carabineros.
Sobre este punto, el uso del uniforme institucional se encuentra regulado en el Reglamento de Uniformes y Equipo para Oficiales de Carabineros N° 16, aprobado por decreto supremo N° 266, de 1973, del Ministerio del Interior, cuyo artículo 51 dispone que los Generales y Coroneles (R) podrán usar los uniformes que regían en la época de su jubilación, en aquellos actos oficiales o ceremonias de importancia a las que asistan, situación que no se configura en la especie atendido que, tal como se indicó anteriormente, las fotografías utilizadas fueron captadas antes del retiro del señor Cienfuegos.
De este modo, en la medida que el señor Cienfuegos no usó el uniforme institucional de Carabineros para fotografiarse durante la campaña para elección de diputados del año 2009, no se configura infracción a las normas pertinentes y en ese contexto, no existió un uso indebido del mismo.
Luego, en cuanto a la calidad de funcionario público de quienes se desempeñan como profesor titular de las entidades policiales antes reseñadas, considerando que el señor Cienfuegos Becerra goza de una investidura regular, toda vez que ha sido nombrado mediante un acto administrativo expreso de la autoridad superior de Carabineros para cumplir funciones en una entidad estatal, en los términos del artículo 1° de la ley N° 18.575, y percibe una remuneración con fondos públicos, cabe concluir que posee la calidad de funcionario público (aplica criterio contenido en dictámenes N°s. 14.190 y 84.468, ambos de 1972).
Esta situación ha sido reconocida expresamente por la jurisprudencia administrativa, al señalar que el personal contratado por resolución en Carabineros de Chile, como actualmente ocurre con el señor Cienfuegos Becerra, tiene la calidad de funcionario público y como tal se halla afecto a la normativa de derecho público, en lo que sea compatible con la naturaleza de su cargo (aplica criterio contenido en dictamen N° 13.838, de 2004).
En este contexto, es preciso definir cuáles son las normas aplicables a un profesor civil de Carabineros de Chile que presta servicios designado mediante resolución.
En primer término, la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, dispone, en su artículo 1°, que por las particulares exigencias de la función policial y la carrera profesional, su personal se sujetará a las normas jurisdiccionales, disciplinarias y administrativas que determine la propia legislación. En este contexto, el artículo 2° de la ley en cuestión, prescribe que Carabineros de Chile, como cuerpo policial armado, es esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado y que su personal está sometido a las normas básicas establecidas en la ley orgánica, el Estatuto, el Código de Justicia Militar y la reglamentación interna, agregando que no podrá pertenecer a partidos políticos ni a organizaciones sindicales, tampoco podrá pertenecer a instituciones, agrupaciones u organismos cuyos principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con los principios rectores antes enunciados o con las funciones que la Constitución Política de la República y las leyes encomiendan a la institución.
Ahora bien, el concepto de personal utilizado en las normas antes citadas, debe analizarse en el contexto del artículo 5° de la propia ley orgánica, que determina que el personal de Carabineros de Chile estará integrado por el personal de nombramiento supremo (oficiales de fila, oficiales de los servicios y personal civil) y por el personal de nombramiento institucional (personal de fila y personal civil), de manera tal que las personas contratadas, como ocurre con los profesores de las escuelas institucionales, aun cuando poseen el carácter de funcionario público, no quedan sujetos a las regulaciones contempladas en la ley N° 18.961.
A mayor abundamiento, cuando el citado artículo 2° hace referencia a la institución de Carabineros de Chile, la define como un cuerpo policial armado, denominación dentro de la que no cabe considerar a un profesor civil, toda vez que estos docentes no deben cumplir aquellas funciones encomendadas exclusiva y excluyentemente al personal descrito en el artículo 5° de la ley orgánica, como son dar eficacia al derecho y garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República.
Además, es importante considerar lo dispuesto en el artículo 7° de la ley N° 18.961 que, en lo que interesa, dispone que la Dirección General podrá contratar en forma temporal y cuando las necesidades del servicio lo requieran, a profesionales, técnicos y otros, quienes quedarán sometidos a la jerarquía y disciplina de Carabineros de Chile y a las demás materias que determinen las leyes, en lo que sea pertinente, agregando que ese personal no integrará la planta institucional.
Luego, el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado mediante el decreto supremo N° 412, de 1991, del Ministerio de Defensa Nacional, que contiene el Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, prescribe que los profesores están sujetos a dicha normativa en las materias que expresamente se refieren a ellos.
De este modo, el señor Cienfuegos Becerra, como profesor de las escuelas institucionales de Carabineros, está sujeto a la normativa estatutaria para el sólo efecto de determinar la remuneración que le corresponde por sus servicios y definir las causales de retiro de su designación, en la medida que los profesores contratados por esa Institución Policial son funcionarios que se rigen solamente por aquellas normas que expresamente les son aplicables y no por la reglamentación institucional en su conjunto.
Ahora, aun cuando los profesores contratados mediante resolución de personal no deben ajustar sus actuaciones a las normas propias del personal de Carabineros de Chile, están sujetos a las normas generales aplicables a los funcionarios públicos en cuanto a sus prerrogativas y deberes.
Siendo así, las actuaciones del señor Cienfuegos como profesor de las escuelas institucionales de Carabineros de Chile, quedan sometidas al artículo 19 de la ley N° 18.575, aplicable a todos los Órganos y servicios que integran la Administración del Estado, en cuya virtud el personal que la compone está impedido de realizar cualquier actividad política dentro de la Administración, así como también a lo prescrito en el artículo 27 de la ley N° 19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, según el cual los funcionarios públicos no podrán realizar actividad política dentro del horario dedicado a la Administración del Estado, ni usar su autoridad, cargo o bienes de la institución para fines ajenos a sus funciones.
Fundado en las normas descritas, en las instrucciones que esta Contraloría General emitió con motivo de las elecciones de Presidente de la República, Senadores y Diputados, realizadas el 13 de diciembre de 2009, se indicó que los funcionarios, autoridades y jefaturas, cualquiera sea su jerarquía, y con independencia del estatuto jurídico que los rija, en el desempeño de la función pública que ejercen, están impedidos de realizar actividades de carácter político y, en tal virtud, por ejemplo, no pueden hacer proselitismo o propaganda política, promover o intervenir en campañas, participar en reuniones o proclamaciones para tales fines, asociar la actividad del organismo respectivo con determinada candidatura, tendencia o partido político, ejercer coacción sobre otros empleados o sobre los particulares con el mismo objeto, y, en general, valerse de la autoridad o cargo para favorecer o perjudicar, por cualquier medio, candidaturas, tendencias o partidos políticos, sin perjuicio que al margen del desempeño del cargo, fuera de la jornada de trabajo y con recursos y bienes propios, el empleado, en su calidad de ciudadano, se encuentra habilitado para ejercer los derechos políticos consagrados en el artículo 13 de la Carta Fundamental, pudiendo emitir libremente sus opiniones en materias políticas y participar en actividades de esa naturaleza.
En consideración a lo antes expuesto y de acuerdo con los antecedentes recopilados, el señor Cienfuegos Becerra no realizó actividad política dentro de la jornada laboral que debía cumplir en las escuelas institucionales, de manera tal que no se verificó una infracción al deber de abstención de participar en actividades políticas en horario de trabajo, que pesa sobre los funcionarios públicos.
Finalmente, en lo que dice relación con la asignación de personal, combustible y vehículo institucional al señor Cienfuegos Becerra -tal como informó el General Director de Carabineros-, dicha prerrogativa está consagrada en el citado decreto (G) N° 15, de 1998, del Ministerio de Defensa Nacional, en cuya virtud la máxima autoridad institucional puede otorgar beneficios destinados a otorgar la debida protección y seguridad a quienes hayan ejercido el Mando Superior de la Institución.
En ese contexto, considerando que no existen antecedentes que permitan sospechar de la existencia de un mal uso de vehículo fiscal durante la campaña a elección de Diputados del año 2009, y que existe norma expresa que faculta al General Director para asignar personal de Carabineros, así como vehículo y combustible institucional, para la protección y seguridad del señor Cienfuegos Becerra, cabe concluir que las actuaciones sobre este punto se ajustaron a derecho.
En consecuencia, revisados los antecedentes aportados y considerando aquellos recopilados durante la investigación efectuada, es posible concluir que las actuaciones de don Alberto Cienfuegos Becerra en cuanto al uso del uniforme de Carabineros de Chile y del vehículo institucional asignado durante la campaña para la elección de Diputados del año 2009, se ajustó a las disposiciones normativas vigentes.
A su turno, se reconsidera el dictamen N° 61.971, de 2009, y toda jurisprudencia contraria a lo expresado en este pronunciamiento, en cuanto a reconocer que los profesores contratados mediante resolución para prestar servicios en las escuelas institucionales de Carabineros de Chile, poseen el carácter de funcionarios públicos sujetos a las normas generales de responsabilidad contempladas por el ordenamiento jurídico. 

Sonia Doren Lois
Contralor General de la República
Subrogante