Dictamen N° 18968

Texto del dictamen

N° 18.968    Fecha: 12-IV-2010

Se han dirigido a esta Contraloría General el Ministerio de Educación, los señores Robinson Monsalves Novakovic, Eduardo Toro Jara y Ana Varas Largo, solicitando la reconsideración del dictamen N° 62.306, de 2008, de este Ente de Control, el cual determinó que resulta improcedente financiar estudios de magíster y doctorado con cargo al Fondo de Becas de Educación Superior de esa Secretaría de Estado, contemplado en la ley N° 19.992.
Por su parte, la Subsecretaría de Educación requiere que se aclare dicho pronunciamiento en relación con la situación de los pagos ya realizados a las respectivas instituciones de educación superior entre los años 2005 a 2007, y las sumas que aún se adeuden por concepto de matrículas y aranceles de prestaciones educacionales correspondientes al año 2008, egresos que, en su concepto, no podrían ser dejados sin efecto, por cuanto la potestad invalidatoria de la Administración reconocería como límite el no afectar los derechos de terceros, ni tampoco debieran dejar de pagarse aquellos montos que ya se encuentran comprometidos.
Cabe señalar, que el Ministerio del ramo fundamenta su solicitud indicando que el mencionado dictamen emanaría de una interpretación sesgada de la normativa vigente sobre la materia, ya que entiende que acorde con el artículo 35, inciso cuarto, de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Educación, vigente actualmente por mandato del artículo 70 de la ley N° 20.370 -Ley General de Educación-, dentro de los estudios de educación superior que permite financiar la citada ley N° 19.992, se incluirían aquellos tendientes a obtener los grados académicos de magíster y doctor.
A su turno, la señora Varas Largo y el señor Toro Jara, manifiestan que iniciaron sus estudios de magíster en marzo de 2009, en la Pontificia Universidad Católica de Chile y Universidad de Chile, respectivamente, en consideración a que el Ministerio de Educación les habría indicado que aquéllos serían financiados con los recursos de que se trata. Añaden, que, no obstante lo anterior, una vez cursando tales formaciones y habiendo adquirido los compromisos económicos correspondientes con las universidades mencionadas, dicha Secretaría de Estado, invocando el aludido dictamen N° 62.306, de 2008, les habría comunicado, a mediados de aquel año 2009, que no continuaría con el referido financiamiento, situación que estiman como una aplicación retroactiva de aquel oficio, que afectaría sus derechos adquiridos.
Al respecto, es menester aclarar que el pronunciamiento que se objeta tiene su origen en los dictámenes N°s. 21.830, y 31.503, ambos de 2005, de esta Contraloría General, por medio de los cuales se devolvió sin tramitar el decreto N° 32, de 2005, del Ministerio de Educación, que reglamentó el otorgamiento de los beneficios educacionales en comento, estableciendo que no procede hacer extensivo el incentivo económico de la especie a las formaciones de magíster y doctor, en atención a que éstas son ilimitadas y de duración indefinida, por lo que no puede entenderse que la intención del legislador haya sido la de conferir un beneficio indeterminado, siendo procedente únicamente el financiamiento de estudios hasta la obtención de los títulos técnicos de nivel superior, títulos profesionales y licenciaturas.
Sobre el particular, cabe recordar que los artículos 11 y 13 de la ley N° 19.992 -que establece Pensión de Reparación y otorga otros Beneficios a favor de las personas que indica-,  señalan que el Estado garantizará la continuidad gratuita de los estudios, sean de nivel básico, medio o superior, a las personas que indica, que por razón de prisión política o tortura vieron impedidos sus estudios, precisando que los beneficiarios que soliciten continuar sus estudios de enseñanza superior en instituciones de educación superior estatales o privadas reconocidas por el Estado, tendrán derecho al pago de la matrícula y del arancel mensual, acotando que el costo de dicho beneficio será de cargo del Fondo de Becas de Educación Superior del Ministerio de Educación.
A su turno, del artículo 35, inciso primero, de la referida ley N° 18.962, en relación con el artículo 21, inciso final, de la mencionada ley N° 20.370, aparece que los establecimientos de educación superior reconocidos oficialmente otorgarán títulos técnicos de nivel superior, títulos profesionales, grados académicos o títulos universitarios o sus equivalentes.
Enseguida, el inciso octavo del precitado artículo 35 de la ley N° 18.962, define el título técnico de nivel superior como “el que se otorga a un egresado de un centro de formación técnica o de un instituto profesional que ha aprobado un programa de estudios de una duración mínima de mil seiscientas clases, que le confiere la capacidad y conocimientos necesarios para desempeñarse en una especialidad de apoyo al nivel profesional.” Luego, el inciso noveno del mismo artículo, sobre el título profesional indica que “es el que se otorga a un egresado de un instituto profesional o de una universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional”, precisando, en su inciso décimo, que el grado de licenciado “es el que se otorga al alumno de una universidad que ha aprobado un programa de estudios que comprenda todos los aspectos esenciales de un área del conocimiento o de una disciplina determinada.” 
De lo expuesto, aparece que las formaciones mencionadas otorgan conocimientos básicos y esenciales que permiten el desempeño en un área o disciplina determinada, de lo que se infiere que una vez finalizados tales estudios concluye un determinado ciclo académico, debiendo añadirse que tales características son del todo diferentes a los rasgos que se presentan en los programas conducentes a obtener los grados de magíster y doctor.
En efecto, los incisos 11 y 12, del aludido artículo 35, precisan que “El grado de magíster es el que se otorga al alumno de una universidad que ha aprobado un programa de estudios de profundización en una o más de las disciplinas de que se trate” y, el de doctor, el que “Se confiere al alumno que ha obtenido el grado de licenciado o magíster en la respectiva disciplina y que haya aprobado un programa superior de estudios y de investigación, y acredita que quien lo posee tiene capacidad y conocimientos necesarios para efectuar investigaciones originales.” 
Atendido lo expuesto, es dable manifestar que para los efectos del beneficio educacional de que se trata, los estudios de enseñanza superior impartidos por los respectivos establecimientos educacionales, se completan con la obtención de un título profesional, título técnico profesional o de un grado de licenciado, una vez que el egresado ha aprobado un programa de estudios determinado.
Así entonces, cabe concluir que de acuerdo con lo dispuesto en el aludido artículo 11, en armonía con el artículo 13, de la referida ley N° 19.992, el Estado garantizará la continuidad de los estudios de educación superior a las personas que indica, hasta ese nivel, vale decir hasta la obtención de los títulos recién mencionados.
Un criterio contrario al señalado, implicaría beneficiar a personas que ya poseen una formación en el nivel educativo superior, lo que se opone al mandato de eficacia en la utilización de tales emolumentos públicos consagrado en el referido artículo 14 de ley N° 19.992 y, asimismo, vulneraría los artículos 3°, inciso segundo, y 5°, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, aplicables a todos los órganos y servicios que forman parte de la Administración del Estado, dentro de los cuales se encuentra, por cierto, el Ministerio de Educación, y que establecen, en lo que interesa, que la Administración, las autoridades y funcionarios que la integran deberán observar los principios de eficacia y eficiencia en su actuar, y velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos.
En atención a las consideraciones expuestas, no cabe sino reiterar que los beneficios educacionales contemplados en la referida ley N° 19.992, excluyen el financiamiento de los programas de magíster y doctorado, debiendo, por tanto, desestimarse las solicitudes de reconsideración interpuestas, confirmando, en todas sus partes, los dictámenes N°s. 21.830, y 31.503, ambos de 2005, y 62.306, de 2008. 
Precisado lo anterior, en lo que respecta a la presentación de la señora Varas Largo, es preciso manifestar que de lo expresado por ésta y de lo informado por la Pontificia Universidad Católica de Chile y por el Ministerio de Educación, esta Entidad de Control ha podido constatar que ese Plantel Educacional aceptó la postulación de la interesada al magíster en Administración de Empresas que imparte, en consideración al “informe de atención” emitido por el Jefe de Departamento de Inversión y Desarrollo de esa Secretaría de Estado, documento que, según lo expuesto por aquella repartición, certificó que aquélla es receptora de los beneficios educacionales contemplados en la aludida ley N° 19.992, debiendo añadirse que posteriormente, y recién en el mes de julio del mismo año, por medio del oficio N° 06/001923, de fecha 8 de julio de 2009, la Jefatura de Educación Superior del mismo Ministerio comunicó a dicha Universidad que de acuerdo con el dictamen N° 62.306, de 2008, de esta Contraloría General, no financiaría dicho programa, en circunstancias que la recurrente ya cursaba el segundo trimestre del plan de estudios respectivo.
Atendido lo expuesto, y teniendo presente que tanto la recurrente como la Pontificia Universidad Católica de Chile actuaron sobre la base de la información proporcionada por el Ministerio de Educación, que permitió la matrícula de la interesada en el programa de magíster referido y, por ende, justificó la prestación de los servicios educacionales que se le otorgaron, los que actualmente se encuentran insolutos, no cabe sino concluir que dicha Secretaría de Estado deberá pagar tales emolumentos adeudados hasta la emisión de este pronunciamiento, época a partir de la cual se abstendrá de efectuar egresos por el respectivo concepto.
Ahora bien, en lo referente a la consulta efectuada por la Subsecretaría de Educación solicitando la aclaración del tantas veces aludido dictamen N° 62.306, de 2008, en relación con los casos en que el Ministerio indicado ha autorizado o efectuado el financiamiento de programas de magíster o doctorado, con anterioridad a tal pronunciamiento, es dable indicar que no obstante que el criterio que allí se contiene, data, como se viera, de los dictámenes N°s. 21.830 y 31.503, emitidos por este Órgano de Control en el año 2005, en aquellos casos en que los fondos ya han sido comprometidos, deberán analizarse cada una de tales situaciones y determinarse por dicha Secretaría de Estado si concurren elementos que configuren situaciones en las que se ha vulnerado la confianza legítima que los interesados y las respectivas universidades hubiesen depositado en la Administración, debiendo aplicarse el criterio anteriormente expuesto. 
Por otra parte, frente a actos administrativos que ya hubieren cursado tales pagos, esta Entidad Fiscalizadora cumple con manifestar que no es posible afectar los derechos de los estudiantes y de las universidades que de buena fe hubieren incorporado a su patrimonio, por lo que tales actos, en armonía con la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en el dictamen N° 10.373, de 2003, no podrán ser invalidados por la Administración.
A continuación, en lo que respecta al señor Toro Jara, cabe señalar que de lo expuesto por éste y de lo informado por la Universidad de Chile y por el Ministerio de Educación, se ha podido constatar que si bien el recurrente es alumno regular del magíster en psicología impartido por esa Casa de Estudios, posee la calidad de cesionario del beneficio educacional de la especie, por lo que, acorde con lo dispuesto en la glosa 03, del Programa  de Educación Superior (01, 09) del presupuesto de esa Secretaría de Estado para el año 2009 -vigente a la época de inicio de dichos estudios-, en relación con el artículo 38 del decreto N° 663, de 2008, del Ministerio de Educación, que reglamentó dicho Programa de Becas de Educación Superior año 2009-, está expresamente prohibido otorgar becas para la realización de programas de postgrado o postítulo financiados con los recursos a que se refiere la citada ley N° 19.992 respecto de los receptores por cesión de dicho beneficio, debiendo añadirse que, por lo demás, el referido Ministerio, tampoco comprometió el pago de la matrícula ni aranceles correspondientes, atendido lo cual debe desestimarse tal presentación.
Finalmente, cumple esta Contraloría General con señalar que el Ministerio de Educación ha incurrido en un incumplimiento sostenido y manifiesto de la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General en relación a la materia de que se trata, por lo que deberá adoptar las medidas tendientes a iniciar las investigaciones administrativas que correspondan con el objeto de determinar las eventuales responsabilidades en la inobservancia de los dictámenes N°s. 21.830 y 31.503, de 2005, y 62.306, de 2008. 


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República