Dictamen N° 14880

Texto del dictamen

N° 14.880 Fecha: 22-III-2010

La Contraloría Regional de Valparaíso ha remitido a esta Sede Central, la presentación de la Ministra Presidenta del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, por medio de la cual solicita un pronunciamiento que determine si procede que esa repartición contrate un seguro de vida y contra accidentes en favor de los integrantes de los órganos colegiados establecidos en el artículo 4° de la ley N° 19.891.
Manifiesta la entidad recurrente que, en su concepto, tal contratación se encontraría facultada por diversas normas de índole presupuestaria, tales como las glosas 03 correspondientes al subtítulo 22 “Bienes y Servicios de Consumo”, de los programas 01 y 02, de la ley de presupuestos, y la asignación 999, ítem 10, subtítulo 22, del Clasificador Presupuestario, aprobado por el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, preceptiva, esta última, que al contemplar “gastos” en forma genérica, permitiría el financiamiento de las primas de seguros por las cuales se consulta.
Al respecto, cabe señalar que la ley N° 19.891, que crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes, establece en su artículo 4° que son órganos del Consejo el Directorio, el Presidente, el Subdirector Nacional, el Comité Consultivo Nacional, los Comités Consultivos Regionales y los Consejos Regionales.
Enseguida, corresponde tener presente que la referida glosa 03 de la partida 09, capítulo 16, programa 01, de la ley N° 20.407, de Presupuestos del Sector Público para el año 2010, incluye, en su letra c), recursos que el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes podrá destinar a financiar los pasajes, alimentación y alojamiento de los integrantes de los órganos a que se refiere el citado artículo 4° de la ley N° 19.891, para el cumplimiento de las actividades que les demanda como miembros de dichos órganos, siempre y cuando no participen en representación institucional, de acuerdo a lo establecido en este último precepto legal. Añade, que mediante resolución fundada, el Subdirector Nacional del mencionado Consejo determinará los gastos en pasaje, alimentación y alojamiento a que tendrán derecho los integrantes de los citados órganos colegiados.
A su turno, la glosa 03, aplicable al subtítulo 22 del programa 02 “Fondos Culturales y Artísticos”, de la referida partida, incluye los gastos de operación y funcionamiento que demande la administración de los fondos considerados en este programa. Agrega, que hasta $ 65.545 miles se podrán destinar a financiar los gastos de funcionamiento de los Consejos y el traslado, alojamiento y alimentación y otros que demanden las actividades de los miembros del Consejo Nacional del Libro y la Lectura, del Consejo de Fomento de la Música Nacional y del Consejo del Arte y la Industria Audiovisual, en el cumplimiento de las funciones que se indican en las leyes N°s. 19.227, 19.928 y 19.981, respectivamente.
Por otra parte, es del caso  considerar que el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que determina clasificaciones presupuestarias, establece que la asignación 999 -Otros-, ítem 10 -Servicios Financieros y de Seguros-, subtítulo 22 -Bienes y Servicios de Consumo-, corresponde a los gastos por concepto de otros servicios financieros y de seguros no contemplados en las asignaciones anteriores.
Luego, es útil destacar que en materia de administración de recursos públicos, como expresión del principio de juridicidad, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, consagrado esencialmente en los artículos 6°, 7°, 65, 67 y 100 de la Constitución Política de la República, 2° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, 56 de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General,  en el decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, así como en las leyes anuales de presupuesto, de forma tal que los gastos que se autoricen con cargo a fondos públicos, sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente contemplados en el ordenamiento jurídico, tal como lo han señalado, entre otros, los dictámenes N°s. 33.521, de 2006; 15.010, 23.568, y 50.611, de 2009, de este Organismo de Control, sin que se advierta, del tenor de las referidas glosas 03, que ellas faculten al Consejo Nacional de la Cultura y las Artes para financiar la contratación de seguros de vida y contra accidentes a favor de los integrantes de los órganos colegiados a que se refiere la consulta en análisis.
Seguidamente, es del caso añadir que tal atribución tampoco se deriva de la expresión genérica “gastos de funcionamiento de los Consejos” que emplea la glosa 03 del citado programa 02, como lo argumenta el servicio recurrente, pues dicha preceptiva no se relaciona con el resguardo de la integridad de los miembros de los aludidos consejos, sino que con los gastos de carácter administrativo necesarios para el cumplimiento de las funciones que la ley ha radicado en dichos órganos.
En lo referente a la normativa del clasificador presupuestario invocada por la entidad requirente, aprobado por el aludido decreto N° 854, de 2004, es menester precisar, tal como lo hicieran los dictámenes N°s. 7.241, de 2007; 60.469, de 2008, y el ya referido oficio N° 15.010, de 2009, todos de esta Entidad Fiscalizadora, que dicho instrumento tiene por objeto esencial desagregar y definir el contenido de los conceptos de  ingresos y gastos que deberán observar todos los organismos del sector público a que se refiere el decreto ley N° 1.263, de 1975, para la ejecución presupuestaria e información mensual pertinente, de acuerdo a lo expresado en los fundamentos y en el N° 2 del mencionado decreto N° 854, de 2004, normativa presupuestaria que en ningún caso constituye una fuente sustantiva de facultades para los órganos públicos, las que sólo pueden ser establecidas por la Constitución Política de la República y las leyes, conforme con lo prescrito en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental.
En consecuencia, es dable manifestar que las normas presupuestarias invocadas por el servicio ocurrente no revisten el carácter de fuente de financiamiento del seguro de vida y contra accidentes, como tampoco confieren atribuciones para su contratación en beneficio de los miembros de los órganos señalados en el referido artículo 4° de la ley N° 19.891. 
Ahora bien, conviene tener presente que la ley N° 16.744, que establece normas sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, prevé en su artículo 2°, que estarán sujetos, obligatoriamente, al seguro de que trata ese texto legal, en lo que interesa, los funcionarios públicos de la Administración Civil del Estado.
En razón de lo señalado, es procedente indicar que el Presidente del Consejo referido, como integrante del directorio o como órgano del mismo, de acuerdo a lo señalado en los artículos 5° N° 1, y 8°, de la aludida ley N° 19.891; 1° del decreto con fuerza de ley N° 3, de 2003, del Ministerio de Educación -que fija las Plantas del Consejo-, y lo dispuesto en el dictamen N° 26.261, de 2009, de este Órgano Contralor, posee la calidad de funcionario público, motivo por el cual, está afecto al seguro de que se trata. Asimismo, el Subdirector Nacional y los Directores Regionales de los Consejos Regionales de la Cultura y las Artes, de conformidad con lo previsto en los artículos 10°, 11°, 17 N° 1 y 19, de la ley aludida, y en el artículo 1° del mencionado decreto con fuerza de ley, son funcionarios de dicho organismo, ya que esos preceptos establecen las funciones de carácter permanente que deben desarrollar y contemplan sus cargos en la planta de directivos de exclusiva confianza del mismo servicio.
Por otra parte, los Ministros de Educación y de Relaciones Exteriores o sus delegados, como miembros del directorio del Consejo, según lo dispuesto en el artículo 5° N°s. 2 y 3 de la mencionada ley N° 19.891, y el Secretario Regional Ministerial de Educación, como integrante del respectivo Consejo Regional de la Cultura y las Artes en conformidad al artículo 17° N° 2 de ese cuerpo legal, no son trabajadores ni funcionarios del referido Consejo Nacional, ya que en el aludido decreto con fuerza de ley N° 3, de 2003, no se contempla ningún cargo relativo a su desempeño y no tienen asignada remuneración en ese cuerpo legal ni tampoco en la referida ley N° 19.891, por lo que no tienen derecho al seguro de la especie en esa condición, lo que no obsta, por cierto, a que puedan ser beneficiarios del mismo por el cargo público que desempeñan de manera principal.
Igual situación acontece con los miembros del directorio individualizados en los numerales 4, 5, 6, y 7 del artículo 5° de esa ley, y los integrantes de los Consejos Regionales de la Cultura y las Artes mencionados en los N°s. 3 y 4 de su artículo 17.
Finalmente, respecto de los integrantes del Comité Consultivo Nacional y de los Comités Consultivos Regionales, es procedente indicar que a éstos no les son aplicables las normas que rigen a los funcionarios públicos, salvo en materia civil y penal, tal como lo dispone el artículo 14 de aquel texto normativo y, por lo demás, desempeñan sus cargos ad honorem, razón por la cual tampoco quedan comprendidos entre los beneficiarios del seguro obligatorio aludido.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República