Dictamen N° 12824

Texto del dictamen

N° 12.824  Fecha: 10-III-2010

Mediante oficio N° 3.124 de 2009, la Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena ha remitido a esta Sede Central la presentación de don Tomás Buvinic Sekulovic,  representante de la empresa Sandy Point Imp. Exp. Ltda., quien solicita un pronunciamiento respecto de las atribuciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, para exigir la certificación de los calefactores, termos y calderas que esa empresa mantiene para su exportación como usuario de la Zona Franca de Punta Arenas. 
Requerido su informe, la Dirección Regional de la aludida Superintendencia, expresa que a su juicio esta Entidad Fiscalizadora se encuentra impedida de intervenir por cuanto lo planteado por el recurrente es un asunto de carácter litigioso, atendido que éste objeta la legalidad de una formulación de cargos que fueran cursados por dicho organismo por comercializar productos sin contar con la certificación de seguridad que contempla la normativa vigente y tal reclamo incide en un procedimiento reglado que consulta un mecanismo especial para revisar su legalidad que se verifica ante los tribunales de justicia.  
Sin perjuicio de lo anterior, manifiesta que de acuerdo a su normativa orgánica, contenida en la ley N° 18.410, a esa Superintendencia le corresponde otorgar la certificación de seguridad de los bienes aludidos, la que recaería en toda su cadena de distribución, los cuales no podrán comercializarse en el país sin contar con dicho instrumento, ya que, en su opinión, el artículo 24 del decreto con fuerza de ley N° 2 de 2001, del Ministerio de Hacienda -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley N° 341 de 1977, del Ministerio de Hacienda, sobre Zonas Francas-, establece una excepción para ese tipo de mercaderías sólo de carácter tributaria y no de naturaleza técnica y de seguridad, aspectos estos últimos que corresponden a las facultades de esa entidad.
A su turno, la Dirección Regional de Aduana señala, en lo que interesa, que conforme al aludido artículo 24, la extraterritorialidad  aduanera  es  una  ficción  que  sólo opera respecto de las mercancías dentro de la zona franca y que, en tal contexto, el usuario de esas zonas no goza de una calidad especial en sí misma, de manera que será  exportador en la medida que efectúe la exportación de las mercancías ingresadas a zona franca y, en tanto importador, será responsable del cumplimiento de las normas de importación y de las aprobaciones y requisitos de internación de los bienes.
Sobre el particular, es dable anotar que según lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la referida ley N° 18.410, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es un servicio funcionalmente descentralizado, cuyo objeto es fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad. 
Cabe consignar, entonces, que de acuerdo con el artículo 1° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la aludida Superintendencia, es un servicio público creado para el cumplimiento de una función administrativa y que forma parte de la Administración del Estado, por lo que, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 98 de la Carta Fundamental, se encuentra sometida a la fiscalización de este Organismo Contralor, en los términos previstos expresamente en el artículo 24 de la citada ley N° 18.410.
En este sentido y respecto a lo aseverado en cuanto a la incompetencia de esta Contraloría General, debe precisarse que de conformidad con el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, "la Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la competencia del Consejo de Defensa del Estado”.
Por su parte, el inciso primero del artículo 19 de la ley N° 18.410, indica que los afectados que estimen que las resoluciones de la Superintendencia aludida no se ajustan a la ley, reglamentos o demás disposiciones que le corresponda aplicar, podrán reclamar de las mismas, ante la Corte de Apelaciones respectiva, siguiendo el procedimiento que dicha norma previene para tal efecto.
Ahora bien, en el caso en comento no existe constancia de que la empresa recurrente haya sido objeto de sanciones, por la materia que interesa, aplicadas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, como tampoco de que existan litigios pendientes que involucren a esa sociedad con la repartición aludida, de modo que no se cumple el supuesto que el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, contempla para limitar la competencia de este Organismo Fiscalizador.                     
A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta que el procedimiento judicial especial establecido en el artículo 19 antes citado está previsto en favor de quienes han sido afectados por una resolución sancionatoria de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, de manera que de entenderse que esta Entidad Fiscalizadora carece de competencia para pronunciarse, la recurrente tampoco podría, en definitiva, solicitar a esta Contraloría General un pronunciamiento sobre la juridicidad de las actuaciones de la referida Superintendencia, lo que implicaría, por una parte, dejar en la indefensión a quienes se encuentren en la situación descrita, y por la otra, excluir del control de la Contraloría General a una parte importante de la actividad de un Órgano de la Administración sujeto a su fiscalización (aplica criterio contenido en el dictamen N° 14.571 de 2005).
Precisado lo anterior, cabe considerar que la Superintendencia ya mencionada le ha exigido al ocurrente la certificación de aprobación de determinados productos de combustibles que aquél mantiene depositados en su bodega de la zona franca de Punta Arenas, para destinarlos a distintos lugares, entre ellos, Chile, por considerar que no sería aplicable lo prescrito en el artículo 24 del precitado decreto con fuerza de ley N° 2 de 2001. 
Al respecto, es necesario manifestar, que la referida ley N° 18.410 y el decreto N° 298, de 2005, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción -que aprueba el reglamento para la certificación de productos eléctricos y combustibles-, establecen la obligación de que esos productos cuenten con un certificado de aprobación como requisito previo para su comercialización en el país.
En efecto, el artículo 3°, N° 14, del mencionado texto legal dispone, en lo pertinente, que las máquinas, instrumentos, equipos, artefactos, aparatos y materiales eléctricos, de gas y de combustibles líquidos, que de conformidad con la normativa vigente deban sujetarse a la certificación de aprobación que ordena ese precepto, no podrán comercializarse en el país sin contar con el respectivo certificado de aprobación, otorgado por los laboratorios o entidades autorizados por  la mencionada Superintendencia.
A su vez, el artículo 2° del cuerpo reglamentario precitado, previene que sus disposiciones se aplicarán a todos los productos de combustibles que se comercialicen en el país y a aquellos productos eléctricos que de conformidad con la normativa vigente deban someterse a certificación previo a su comercialización, cualquiera sea su uso o campo de aplicación, como asimismo, a los importadores, fabricantes y comercializadores de los mismos.
Luego, el artículo 6° del citado decreto N° 298, prescribe que los productos eléctricos y de combustibles, cualquiera sea su origen, deberán certificarse previo a su comercialización en el país mediante algunos de los sistemas de certificación que allí se indican.
Como puede apreciarse, del análisis de las normas citadas, se advierte que la certificación de aprobación respecto de los productos aludidos, resulta exigible sólo cuando éstos van a ser comercializados en el país, la cual debe ser otorgada en forma previa a ésta. 
Por otra parte, y en relación a los productos que se encuentran en la zona franca,  el mencionado decreto con fuerza de ley N° 2 de 2001, previene en su artículo 7°, que podrán introducirse a las zonas francas toda clase de mercancías, estén o no comprendidas en la lista de importación prohibida, con excepción de las especies que indica. Dichas mercancías, según lo dispone el artículo 10 de ese texto legal, podrán salir de las zonas francas para ser reexpedidas o exportadas sin restricción al extranjero y podrán ser ingresadas al país sujetándose en todo a la legislación general o especial que corresponda. 
El precitado cuerpo legal prescribe, en su artículo 24, que mientras las mercancías permanezcan en las zonas francas, se considerarán como si estuvieran en el extranjero y no estarán afectas al pago de derechos, impuestos u otros gravámenes que señala ese precepto, de manera que sólo establece una presunción de extraterritorialidad respecto de las franquicias que indica esa norma legal y constituye, como lo señala la Dirección Regional de Aduana, una ficción que sólo opera respecto de las mercancías, dentro de la zona franca. 
Formuladas las consideraciones precedentes, es preciso advertir que la situación que se trata de resolver en el caso en estudio, es la exigencia del certificado de aprobación establecido en el artículo 3°, N° 14, de la citada ley N° 18.410, respecto de los productos que señala ese mismo precepto y que se encuentran ingresados a la zona franca de Punta Arenas y no si tales bienes se encuentran afectos al pago de determinados derechos o impuestos.
Pues bien, como se ha analizado, con arreglo a lo prescrito en el artículo 10 del aludido decreto con fuerza de ley N° 2 de 2001, las mercancías de origen extranjero ingresadas a la zona franca pueden ser reexpedidas o exportadas sin restricción al extranjero, por lo que resulta indudable que la certificación en estudio no es exigible cuando se encuentran en esas áreas para ser enviadas al exterior, ya que, evidentemente, no serán comercializadas en el país, de modo que no concurre la condición prevista en ese mismo precepto para que los mencionados productos deban contar con dicha certificación.
Ahora, en lo que concierne a los bienes de fabricación extranjera que ingresan a nuestro país provenientes de las zonas francas, por expresa disposición del artículo 10, del citado decreto con fuerza de ley N° 2 de 2001, deberán sujetarse en todo a la legislación general o especial que corresponda, normativa entre las que se encuentra, ciertamente, la contenida en los artículos 3°, N° 14, de  la referida ley N° 18.410 y 6° del citado decreto N° 298, de 2005, conforme a la cual, los productos que indican esas disposiciones, no podrán comercializarse en el país sin contar con el respectivo certificado de aprobación, obligación y responsabilidad que recae, como indica el mismo texto reglamentario en su artículo 12, en relación con el artículo 4°, N° 16 y en su artículo 13, en la persona natural o jurídica que tenga la calidad de importador, esto es, quien introduce al país mercancías extranjeras o en los comercializadores finales, según sea el caso.
En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que no procede que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles exija a los usuarios de las zonas francas, en su condición de exportadores, que obtengan la aludida certificación respecto de las mercancías o productos de origen extranjero que mantienen almacenadas dentro de esas zonas para ser reexpedidas o exportadas al extranjero o para ser ingresadas al territorio nacional, pues tal exigencia dice relación con la comercialización de los bienes en el país, presupuesto que no concurre en la especie.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República