Dictamen N° 68345

Texto del dictamen

N° 68.345  	Fecha: 09-XII-2009

La Subdirección General de Carabineros de Chile ha solicitado la reconsideración, en lo concerniente a ese organismo, del dictamen N° 26.829 bis, de 2008, en el cual se concluye que esta Entidad de Control cuenta con plenas atribuciones para instruir sumarios administrativos en las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, en las materias de su competencia.

La recurrente indica al respecto, en síntesis, que la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile otorga facultades exclusivas a las autoridades de esa institución "para ejercer la potestad disciplinaria y determinar la responsabilidad administrativa", sin establecer excepciones al ejercicio de la misma a favor de otras entidades públicas, ni distinguir entre faltas a los deberes inherentes al carácter militarizado de la entidad, y aquellas relativas a la transgresión de las obligaciones y funciones propiamente administrativas que su personal comparte con el resto de los funcionarios públicos.

A continuación, señala que ello se manifiesta en el artículo 19, N° 3, de la Constitución Política -que asegura a todas las personas la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos-, en tanto ordena que, en el caso de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos, lo que, en su concepto, evidencia la existencia de "una regulación normativa diferente y especial para el personal de las Instituciones Armadas".

Sobre el particular, es necesario hacer presente que el dictamen de que se trata expresa, también en síntesis, que según lo establecido en el artículo 98 de la Constitución Política de la República, a la Contraloría General le corresponden, entre otras atribuciones, las de ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración y fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco.

Asimismo, el pronunciamiento impugnado manifiesta que dichas funciones constitucionales son ejercidas por esta Entidad Fiscalizadora con fundamento en las prerrogativas y a través de los mecanismos que se encuentran prescritos en su Ley Orgánica, N° 10.336, cuyas disposiciones establecen un conjunto dé instrumentos a través de los cuales esta Contraloría General desarrolla los cometidos concernientes al control de juridicidad y a la fiscalización del debido ingreso e inversión de los recursos públicos, a saber, la toma de razón, la emisión de dictámenes y las auditorías, precisando que esa normativa establece, además, "los instrumentos que permiten a este Organismo de Control actuar con el objeto de perseguir y hacer efectivas eventuales responsabilidades civiles o administrativas en que incurran funcionarios públicos en el desempeño de sus cargos, como son el examen y juzgamiento de las cuentas y la instrucción de sumarios administrativos".

En ese sentido, consigna que el artículo 133 del referido texto legal previene que "el Contralor o cualquier otro funcionario de la Contraloría, especialmente facultado por aquél, podrá ordenar, cuando lo estime necesario, la instrucción de sumarios administrativos, los que de conformidad con los incisos primero y sexto del artículo 134 de la misma ley, serán el medio para establecer los hechos sujetos a investigación y la responsabilidad que se derive del sumario", herramientas indispensables para que este órgano Fiscalizador pueda desarrollar las funciones que la Constitución Política y la ley le encomiendan, en orden a ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración y fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco.

Señalado lo anterior, cabe consignar que el artículo 101 de la Constitución Política establece, en lo que interesa, que "las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones", entidades que "constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas".

A su vez, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República-, prescribe, en su artículo 1°, inciso segundo, que "la Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley".

Además, el artículo 2° de esa ley de bases ordena que los órganos de la Administración del Estado -entre los cuales se encuentran, como se ha señalado, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública-, "someterán su acción a la Constitución y a las leyes", disposición que se encuentra en armonía con lo previsto en el artículo 6° de la Carta Fundamental, de conformidad con el cual "los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República", agregando que "los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo".

En este contexto, es posible apreciar que Carabineros de Chile constituye un organismo de la Administración del Estado, que en tal calidad se encuentra directamente vinculado a la Constitución Política en su integridad -tal como todos sus miembros-, sin que ninguno de sus artículo exima o exceptúe a dicha Institución de Orden y Seguridad del acatamiento del ordenamiento jurídico nacional.

Lo señalado incluye, por cierto, el sometimiento al control de legalidad que realiza la Contraloría General de la República de conformidad con las atribuciones que le confiere, precisamente y del modo antes expuesto, la Carta Fundamental, las cuales pueden concretarse, entre otras formas, mediante la instrucción de sumarios administrativos en la referida institución policial, en las materias de su competencia.

La referida sujeción integral al ordenamiento jurídico se desprende, además, de la historia fidedigna del establecimiento de la Carta Fundamental, en la que consta que el miembro de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, don Alejandro Silva Bascuñán, señaló, en lo que interesa, que los cuerpos armados "deben obediencia al ordenamiento jurídico en general y no particularmente al Presidente de la República". (Actas Oficiales de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 12a, celebrada el 6 de noviembre de 1973).

Atendido lo expuesto, no resulta procedente sostener, como hace la entidad ocurrente, que las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública se encuentran exentas de las referidas atribuciones de este Organismo de Control, argumentando al efecto la especialidad de la normativa sobre potestad disciplinaria contenida en el artículo 36 de su ley orgánica constitucional, N° 18.961, el cual dispone que dicha prerrogativa "será ejercida por las autoridades institucionales competentes a través de un racional y justo procedimiento administrativo", añadiendo, asimismo, que "el personal que infrinja sus deberes u obligaciones incurrirá en responsabilidad administrativa conforme lo determine el Reglamento de Disciplina, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pueda afectarle".

Ello, comoquiera que el principio de supremacía constitucional impide que el referido artículo 36 pueda excluir la aplicación, a Carabineros de Chile, de las facultades conferidas directamente por la Carta Política a este Organismo Fiscalizador, en relación con la revisión de la legalidad de las actuaciones de la entidad ocurrente y de sus integrantes, máxime si ni la preceptiva constitucional ni la mencionada ley orgánica los exceptúan.

Lo anterior ha sido confirmado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha señalado, en el considerando trigésimo cuarto de la sentencia rol N° 1.051, de 2008, que las facultades de la Contraloría General que sean limitadas por la ley -situación que en este caso, por lo demás, no acontece­ dejan a salvo "el control amplio de legalidad que confiere a este órgano el artículo 98, inciso primero, de la Carta Fundamental", norma de la cual emanan de manera general las potestades cuestionadas en la presentación de la recurrente.

Ahora bien, corresponde señalar que la potestad disciplinaria conferida a las autoridades de Carabineros de Chile mediante el citado artículo 36, se identifica, en lo sustancial, con la que les corresponde a los jefes de los servicios de los órganos que conforman la Administración del Estado -regulada, en general, en el Título V de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, atribución que resulta, en uno y otro caso, perfectamente conciliable con aquélla que el ordenamiento constitucional ha conferido a esta Entidad Fiscalizadora respecto del control de legalidad de los actos de la Administración.

Por otra parte, es necesario manifestar que el artículo 19, N° 3, de la Constitución Política -invocado en la especie-, que garantiza a todas las personas la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, dispone, en su inciso segundo, que "toda persona tiene derecho a defensa jurídica en la forma que la ley señale y ninguna autoridad o individuo podrá impedir, restringir o perturbar la debida intervención del letrado si hubiere sido requerida", y añade que "tratándose de los integrantes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, este derecho se regirá, en lo concerniente a lo administrativo y disciplinario, por las normas pertinentes de sus respectivos estatutos".

Como es dable observar, el referido inciso segundo de la norma constitucional antes enunciada dice relación con el derecho a la defensa jurídica, que forma parte de la garantía individual de que se trata, el cual consiste, en síntesis, en el amparo de la posibilidad de solicitar y recibir la debida asistencia jurídica para actuar ante los organismos jurisdiccionales u otras autoridades.

Asimismo, es menester subrayar que la segunda parte del mencionado precepto constitucional tiene por objeto pormenorizar el régimen mediante el cual se hará efectivo el referido derecho a la defensa jurídica, en los ámbitos administrativo y disciplinario, para los miembros de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, circunstancia que no implica, de manera alguna, "una regulación normativa diferente y especial para el personal de las Instituciones Armadas", como afirma la ocurrente, sino únicamente el establecimiento de una modalidad específica para el ejercicio del referido derecho, respecto de tales efectivos, en las esferas ya indicadas.

Atendido lo anterior, y considerando el hecho de que el citado precepto no establece ningún tipo de excepción en cualquier otro aspecto referido a quienes conforman las citadas entidades, es necesario concluir que lo dispuesto en el aludido inciso segundo del artículo 19, N° 3, de la Carta Política, no afecta las atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora en orden a instruir los sumarios administrativos de que se trata.

En consecuencia, y virtud de lo expuesto, esta Contraloría General, desestima la solicitud de reconsideración planteada por la Subdirección General de Carabineros, y por ende, confirma en todas sus partes el dictamen N° 26.829 bis de 2008.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República