Dictamen N° 57926

Texto del dictamen

N° 57.926 Fecha: 21-X-2009


Mediante el oficio N° 6.199, de 2009, la Contraloría Regional de Los Lagos ha remitido una presentación de la Municipalidad de Chaitén, a través de la cual solicita la reconsideración del dictamen N° 5.648, del mismo año, de esa Sede Regional, el cual concluyó que dicha municipalidad no se había ajustado a derecho al disponer la desvinculación de determinados profesionales de la educación de su dependencia, por aplicación de la causal de caso fortuito o fuerza mayor, contenida en el artículo 159, N° 6, del Código del Trabajo, atendido que la relación jurídica de esos servidores se rige por la ley N° 19.070 -Estatuto de los Profesionales de la Educación-, la que no contempla esa causal de cese de funciones. Además, precisó que el municipio debía regularizar esa situación, reincorporando a los docentes separados de sus funciones por tal causal y reconociendo los derechos estatutarios de que se hubieren visto privados en el tiempo intermedio.

La peticionaria funda su requerimiento, básicamente, en que, según su opinión, este Organismo de Control excedió sus facultades al pronunciarse sobre el término de servicios de los aludidos docentes,  pues, en conformidad a  lo dispuesto en los artículos  5° y 6° de la ley N° 10.336 -sobre Organización y Atribuciones de esta Entidad de Fiscalización-, su ámbito de competencia estaría vinculado sólo a asuntos relacionados, o que puedan relacionarse, con la inversión o compromiso de los fondos públicos.

Agrega, que si bien la causal invocada para poner término a la relación laboral de los aludidos servidores, fue la de caso fortuito o fuerza mayor del N° 6 del citado artículo 159, ello es meramente referencial, pues la fuente efectiva de aquélla la constituye la fuerza mayor como principio general del derecho, la que, como tal, informa todo el ordenamiento jurídico. 

Al respecto, y en cuanto al primero de los argumentos formulados por la Municipalidad de Chaitén, relativo a las facultades de esta Entidad de Control para emitir pronunciamientos relacionados con los profesionales de la educación que se desempeñan en los departamentos de administración de educación municipal, como acontece con los de ese municipio, cumple con recordar que tanto la Constitución Política de la República como la ley, le confieren a esta Contraloría General amplias atribuciones en tal sentido. 

En efecto, acorde con lo dispuesto en los artículos 98 y 99 de la Carta Fundamental, corresponde a la Contraloría General ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración del Estado y desempeñar las demás funciones que le encomienda la ley N° 10.336, cuyos  artículos 1° y 6°, le otorgan competencia exclusiva, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el funcionamiento de los servicios sometidos a su fiscalización, entre los cuales se encuentran las municipalidades -acorde con el artículo 1° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, y con el Estatuto Administrativo, alusión esta última que debe entenderse referida a todos los cuerpos estatutarios que rigen al personal que cumple funciones en dichos organismos. 

En lo que atañe a los municipios, dichas atribuciones se ejercen también de conformidad con la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, la que en sus artículos 51 y 52 establece que las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, pudiendo, en el ejercicio de sus funciones de control de la legalidad, emitir dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su control. 

De la normativa citada, es posible advertir, con meridiana claridad, que esta Entidad de Control está investida, constitucional y legalmente, de atribuciones permanentes de fiscalización respecto de las  municipalidades, cuyos actos están afectos al control de legalidad, el que se manifiesta -entre otros mecanismos- a través de la emisión de dictámenes,  evacuados en cumplimiento de su obligación de velar por el irrestricto respeto del ordenamiento jurídico. 

Así, y a diferencia de lo que expresa la Municipalidad de Chaitén, la Sede Regional de Los Lagos actuó dentro de la esfera de sus atribuciones al emitir el dictamen N° 5.648, de 2009. 

Precisado lo anterior, cabe referirse a la procedencia de aplicar las normas del derecho laboral común relativas a las causales de cese de funciones, a los profesionales de la educación que se rigen por la ley N° 19.070, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1996, del Ministerio de Educación.

Con tal propósito, es del caso recordar que desde la vigencia de la ley N° 19.070 -1 de julio de 1991-, la relación de los profesionales de la educación con desempeño en el ámbito municipal se rige íntegramente por sus normas, por lo que, por regla general, resulta improcedente aplicarle a ese personal la preceptiva del Código del Trabajo. Ello, a menos que esa ley no hubiere previsto la regulación de determinada materia  -entendiendo que ello acontece ante la inexistencia de norma al respecto-, caso en el cual, excepcionalmente y en virtud de lo dispuesto en el artículo 71 de aquel cuerpo estatutario, procede aplicar por vía supletoria las disposiciones de ese código.

Pues bien, la materia de que se trata se encuentra expresamente regulada en la ley N° 19.070, ya que su artículo 72 enumera de manera taxativa las causales por las que un docente deja de pertenecer a la respectiva dotación -entre las que no se señalan el caso fortuito ni la fuerza mayor-, razón por la cual carece de justificación y de sustento jurídico aplicar de modo supletorio las causales de término de la relación laboral previstas en el Código del Trabajo (aplica dictamen N° 28.120, de 1998).

En este contexto, no corresponde aplicar al personal docente una causal de cese de servicios distinta a las contempladas, expresamente, por la normativa estatutaria por la que se rige, ni aun invocando para tal efecto -por no existir un vacío legal que lo justifique- los principios generales del derecho, como pretende dicha entidad edilicia. 

Siendo ello así, forzoso resulta concluir que no se ajustó a derecho que la Municipalidad de Chaitén aplicara la causal relativa al caso fortuito o fuerza mayor, establecida en el artículo 159, N° 6, del Código del Trabajo, como fundamento de los decretos que pusieron término a las funciones de los profesionales de la educación afectados con el cierre de los establecimientos en los que se desempeñaban, como consecuencia del desborde del Río Blanco, producto de la decantación de cenizas volcánicas expelidas por el Volcán Chaitén, según lo indicado al respecto por el propio municipio, en su oficio N° 1.155, de 2009.

No obstante lo anterior, no puede desconocerse que la propia ley N° 19.070 ha previsto mecanismos que permiten considerar la concurrencia de circunstancias que, como las verificadas en la especie, puedan significar la necesidad de realizar adecuaciones a la dotación docente comunal e implicar, como consecuencia de ello, la desvinculación de la misma de determinados profesionales de la educación.

En efecto, el artículo 22 de la ley N° 19.070 dispone, en lo que interesa, que la municipalidad que fija la dotación docente de cada comuna, deberá realizar las adecuaciones que procedan por las causales que enuncia, entre las que menciona la reorganización de la entidad de administración educacional, las cuales -según añade- deberán estar fundamentadas en el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal.

Por otra parte el artículo 72 del mismo estatuto, contempla, en su letra j), entre las causales por las cuales un profesional de la educación deja de pertenecer a la respectiva dotación docente, la supresión de las horas que sirve, en conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 22. 

Al respecto, es menester anotar que si bien los planes anuales de desarrollo educativo tienen validez para el respectivo año escolar, debiendo las municipalidades ajustarse a ellos, los mismos constituyen un mecanismo establecido por el legislador para asegurar que la dotación docente se correlacione con las reales necesidades educativas de una municipalidad -número de alumnos, niveles y cursos, entre otros-, y, por lo tanto, se trata de un instrumento flexible que debe considerar los cambios que experimente la dotación, en virtud de los requerimientos y circunstancias que les puedan afectar durante su vigencia (aplica dictamen N° 39.661, de 2009).

Así, en la situación que se analiza se advierte que, como consecuencia de circunstancias extraordinarias y especialísimas derivadas de un hecho de la naturaleza -la erupción del Volcán Chaitén-, se debieron cerrar determinados planteles de enseñanza como parte de la necesaria reorganización a que tuvo que someterse la respectiva entidad de administración educacional, lo que, por sí mismo, configuró la justificación de la modificación del Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal y, por consiguiente, de la adecuación de la dotación y de la supresión de horas docentes.

En concordancia con lo anterior, debe tenerse en cuenta que el Plan Anual de Desarrollo Educativo de la Municipalidad de Chaitén -aprobado por decreto N° 978, de 2009-, refiriéndose de manera específica a los especiales hechos mencionados en el párrafo anterior, contempló, expresamente, la posibilidad de suprimir las horas de enseñanza básica y media urbana que indica, si el Ministerio de Educación no entregaba los recursos económicos necesarios para mantener la dotación docente fijada para el año 2009, cuestión que, en definitiva, habría sucedido en la especie, según lo manifestado por la propia municipalidad en su oficio N° 1.155, de 2009.

En este contexto, es posible sostener, entonces, que, en la práctica, el término de la relación laboral de los profesionales de la educación a los que se refiere la presentación de la especie tuvo lugar por la supresión de las horas que éstos servían, en virtud del artículo 72, letra j), de la ley N° 19.070, y no por aplicación de la causal contemplada en el artículo 159, N° 6, del Código del Trabajo.

En este mismo sentido, es dable destacar que el municipio puso a disposición de los profesionales de la educación afectados, la indemnización contemplada en el artículo 73 de la ley N° 19.070, la que se ha previsto, precisamente, a consecuencia de la aplicación de la causal de término de la relación laboral a la que se refiere, en su letra j), el aludido artículo 72, lo que tuvo como efecto su total desvinculación del municipio.

Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, esta Contraloría General procede, por una parte, a desestimar la petición de reconsideración formulada por la Municipalidad de Chaitén respecto del dictamen N° 5.648, de 2009, en lo relativo a la improcedencia de aplicar a los profesionales de la educación de que se trata la causal de término de funciones por caso fortuito o fuerza mayor del Código del Trabajo y, por otra, a acogerla en aquello que dice relación con el deber de reincorporar a dichos profesionales a sus funciones y a pagarles los estipendios devengados en el tiempo intermedio.
 
 En consecuencia, ese municipio deberá regularizar la situación planteada, dictando los actos administrativos que procedan a fin de que el término de las relaciones laborales en cuestión se adecuen efectivamente a la causal prevista en el citado artículo 72, letra j), y arbitrando las medidas tendientes a verificar que las indemnizaciones pagadas o que se paguen en virtud de la misma, sean las que en derecho correspondan a las fechas de las respectivas desvinculaciones laborales. 

 Reconsidérese parcialmente, y en lo pertinente, el dictamen N° 5.648, de 2009, de la Contraloría Regional de Los Lagos, y compleméntese en los términos expuestos.


Por orden del Contralor General de la República
Sonia Doren Lois
Subcontralor General