Dictamen N° 39500

Texto del dictamen

N° 39.500 Fecha: 23-VII-2009

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Directora del Servicio de Salud Metropolitano Sur, solicitando un pronunciamiento en orden a determinar la autoridad competente para instruir procesos sumariales en aquellos establecimientos de salud -dependientes del Servicio de Salud a su cargo- que tienen la calidad de Establecimientos de Autogestión en Red, cuando el Director de ese centro asistencial se encuentra inhabilitado para ello, en razón de carecer de la imparcialidad necesaria, por haber sido víctima de los hechos que se pretenden investigar y sancionar disciplinariamente.

Al respecto indica que diversas disposiciones del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, radican en el Director del respectivo establecimiento de autogestión en red, la administración superior y control de éste, entregándosele al efecto atribuciones en relación a la administración de personal y en materia de responsabilidad administrativa.

No obstante lo anterior, la requirente manifiesta que en su calidad de Directora del Servicio de Salud, también podría estimarse que le correspondería ejercer la referida atribución, atendido que es, precisamente, el Director del Establecimiento -funcionario de su directa dependencia-, quien resultó agredido por otro funcionario del citado centro asistencial.

Sobre el particular, corresponde indicar primeramente que el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979 y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469-, prescribe en su artículo 31, que los establecimientos de salud dependientes de los Servicios de Salud, que tengan mayor complejidad técnica, desarrollo de especialidades, organización administrativa y número de prestaciones obtendrán la calidad de "Establecimientos de Autogestión en Red", si cumplen los requisitos que se determinan en el reglamento pertinente, contenido en el decreto N° 38, de 2005, del Ministerio de Salud.

Por su parte, el inciso quinto de la cita da norma, dispone que los establecimientos que obtengan la calidad aludida serán órganos funcionalmente desconcentrados del correspondiente Servicio de Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1-19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

Al respecto, corresponde indicar que conforme al principio de juridicidad consagrado en el artículo 7° de la Constitución Política de la República, en relación con lo dispuesto en el artículo 65 N° 2 de la misma Carta, y al texto expreso del artículo 33, inciso tercero, de la aludida ley N° 18.575, la atribución de potestades a los órganos estatales que ejercen la función administrativa corresponde única y exclusivamente a la ley.

En el caso en análisis, dicha Exigencia se cumplió a través de la ley N° 19.937, cuyo artículo 1°, N° 22, introdujo el Título IV, "De los Establecimientos de Autogestión en Red", al decreto ley N° 2.763, de 1979, cuyo texto refundido fue fijado por el citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005.

Así, el artículo 35 del último texto normativo indicado, le entrega al Director de este tipo de establecimientos su administración superior y control, prescribiendo, además, que el Director del Servicio de Salud no podrá interferir en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, ni alterar sus decisiones.

A su turno, el artículo 36, dispone que en el Director del Establecimiento estarán radicadas la dirección, organización y administración del mismo, agregando, en la letra f) de ese precepto, que tendrá la atribución de ejercer la administración del personal destinado al centro asistencial, entre otros aspectos, en materia de responsabilidad administrativa. La misma letra agrega que respecto del personal a contrata y al contratado sobre la base de honorarios, el Director del Establecimiento ejercerá las funciones propias de un jefe superior de servicio.

En atención a las normas precedentemente transcritas, es dable concluir, que en la especie no corresponde al Director del Servicio de Salud ordenar la instrucción del proceso sumarial, ya que el establecimiento de que se trata es un órgano desconcentrado de ese servicio y, precisamente, una de las atribuciones que el legislador determinó radicar en su Director fue la relativa a la responsabilidad administrativa del personal de dicho establecimiento.

En relación con lo anterior, cabe tener presente que conforme al tenor expreso de los artículos 126, 128 y 129, de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Misterio de Hacienda-, es la autoridad dotada de la potestad disciplinaria la que debe estimar si los hechos son susceptibles de ser sancionados con una medida disciplinaria, caso en el cual dispondrá la instrucción de un proceso sumarial, toda vez que, tal como lo ha precisado esta Contraloría General en sus dictámenes N°s. 14.009, de 1972 y 26.643, de 1990, la facultad de decretar la iniciación de un procedimiento sumarial se ejerce de oficio por las autoridades investidas, conforme a la ley, de la potestad disciplinaria.

Ahora bien, en el caso que se consulta compete al Director subrogante del Hospital el Pino disponer la investigación de los hechos susceptibles de ser sancionados disciplinariamente, puesto que el Director titular carece de la imparcialidad necesaria para intervenir, en razón de haber sido víctima de los hechos que se pretenden investigar.

En este sentido, conviene precisar que -además de la normativa orgánica precedentemente analizada- la conclusión anterior encuentra su fundamento en otras disposiciones aplicables en la especie, que establecen principios de general aplicación a las actuaciones de la Administración, como es el caso del artículo 53 de la citada ley N° 18.575, que alude al deber de las autoridades de la Administración de adoptar decisiones razonables e imparciales; y del artículo 11 de la ley N° 19.880 -que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado-, en cuanto consagra el principio de imparcialidad, prescribiendo que la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte.

Finalmente, en lo que concierne a la autoridad competente para aplicar las sanciones disciplinarias a que haya lugar en el procedimiento de la especie -en conformidad a lo dispuesto en el artículo 140 de la citada ley N° 18.834, en relación con lo dispuesto en el artículo 23, letra g) y 36, Ietra f), del referido decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud-, debe considerarse, por una parte, la naturaleza del vínculo jurídico que une a los funcionarios inculpados con la Administración, y por otra, si las medidas impuestas son expulsivas o no expulsivas.

Ramiro Mendoza Zuñiga
Contralor General de la República