Dictamen N° 10444

Texto del dictamen

N° 10.444	Fecha: 27-II-2009

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Patricio Larraín Navarro, solicitando un pronunciamiento sobre diversos aspectos relativos a la participación de los municipios como Entidades de Gestión Inmobiliaria y como Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica, según lo dispuesto en el decreto supremo N° 174, de 2005, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y en la resolución N° 533, de 1997, del mismo ministerio.

Respecto de la materia en consulta, se solicitó informe al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el cual lo evacuó mediante el oficio ordinario N° 888, de 2008.

En primer término, argumenta el recurrente que atendido el marco normativo existente, no sería legal que los municipios se desempeñen en dichas labores.

Sobre el particular, cabe recordar en forma previa que, según prescribe el inciso segundo del artículo 1°, de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, éstas son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.

Ahora bien, es necesario considerar que de acuerdo a lo establecido en la jurisprudencia de este Ente de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 6.903, de 2002, los municipios deben observar los principios de legalidad y de competencia consagrados en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, como asimismo, se encuentran obligados a actuar responsable, coordinada y eficientemente en la ejecución de sus acciones y programas -según lo prevenido, en lo que interesa, en el inciso segundo del artículo 3°, del último cuerpo legal citado- con el fin de satisfacer adecuadamente las necesidades públicas.

En este contexto, se debe tener en cuenta, además, el artículo 4°, letra g), de la ley N° 18.695, en cuanto expresa que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias.

A su vez, la jurisprudencia de este Organismo de Control, interpretando la disposición precitada, ha sostenido mediante el dictamen N° 7.377, de 2000, que las corporaciones edilicias pueden efectuar proyectos consistentes en mejorar la calidad habitacional de viviendas sociales existentes en sectores poblacionales de menores recursos de su comuna.

En este mismo sentido, el dictamen N° 13.465, de 2003, de este Ente Fiscalizador, ha precisado que los municipios son organismos destinados a satisfacer necesidades de la comunidad local, haciendo efectiva su participación en el desarrollo económico, social y cultural de la comuna, por lo que la normativa que los rige debe interpretarse de modo que les permita alcanzar esos objetivos básicos, sin vulnerar el ordenamiento jurídico. Luego, la función prevista en la disposición precitada, que faculta a las corporaciones edilicias para desarrollar funciones relativas a la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias se entiende referida a todo tipo de construcciones, incluyendo las ampliaciones, mejoramiento, terminación y reparación de inmuebles ya existentes.

A su turno, es menester considerar que el aludido decreto supremo N° 174, de 2005, reglamenta el Programa de Fondo Solidario de Vivienda, el cual, según disponen los artículos 1° y siguientes, tiene por finalidad dar una solución habitacional preferente a las familias del primer quintil de vulnerabilidad, estableciendo para ello Entidades de Gestión Inmobiliaria y Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica, las que colaboran en la concreción de ese objetivo.

En este orden de ideas, es del caso indicar que el ya citado decreto supremo N° 174, de 2005, en su artículo 2° así como la referida resolución N° 533, de 1997, consignan que las Entidades de Gestión Inmobiliaria son aquellas personas jurídicas de derecho público o privado, con o sin fines de lucro, que prestan servicios de asistencia técnica en el aludido programa y los Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica son personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, con o sin fines de lucro, que prestan los servicios de asistencia técnica que se señalan en esa resolución.

De este modo, es dable concluir que las municipalidades -personas jurídicas de derecho público- tienen competencia para participar como Entidades de Gestión Inmobiliaria y Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica, en los proyectos en estudio, lo que deriva de la facultad contenida en el mencionado artículo 4°, letra g), de ley N° 18.695, en cuanto dispone que dichas corporaciones edilicias pueden desarrollar, en el ámbito de su territorio, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la construcción de  viviendas sociales e infraestructuras sanitarias.

Ello es concordante -de acuerdo con el criterio contenido en el dictamen N° 39.464, de 2003, de este Organismo de Control-, con el artículo 8° del mismo texto legal, al disponer que para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán celebrar convenios con otros órganos de la Administración del Estado, en las condiciones que señale la ley respectiva, sin alterar las atribuciones y funciones que corresponden a los municipios.

Por	lo tanto, atendido lo precedentemente expuesto, lo manifestado por el recurrente -en cuanto a que los municipios no podrían participar como Entidades de Gestión Inmobiliaria- debe ser desestimado.

En segundo término, el solicitante sostiene que se está discriminando a las entidades privadas que postulan en los aludidos concursos, puesto que a diferencia de las municipalidades, a ellos se les exige -para operar como Entidades de Gestión Inmobiliaria- suscribir un convenio con la Subsecretaría del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y entregar una boleta de fiel cumplimiento por 300 Unidades de Fomento.

Sobre el particular, cabe señalar que, de acuerdo a lo establecido en la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en el dictamen N° 45.916, de 2008, salvo texto legal expreso, entre órganos de la Administración del Estado no existe una obligación genérica de garantizar y asegurar el cumplimiento de los compromisos que contraigan en virtud de los convenios que celebren.

En este contexto, es necesario tener en consideración lo dispuesto en el artículo 5° de la ley N° 18.575, el cual establece que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública, agregando que los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones.

Como puede apreciarse, de la disposición anotada se infiere, según lo ha concluido esta Contraloría General en el dictamen N° 17.744, de 2000, entre otros, que los órganos de la Administración del Estado, en la ejecución de sus acciones y programas deben actuar de manera responsable y eficiente, con miras a satisfacer en forma coordinada las necesidades públicas. Todos los órganos que la integran, forman parte de una unidad armónica, que cuentan con recursos y competencias asignados por el ordenamiento jurídico, a cada uno de ellos, para lograr un objetivo común, que es la satisfacción de las necesidades de la comunidad.

De este modo, cuando una corporación edilicia se vincula con otro servicio público -a través de un convenio-, para la ejecución de un determinado proyecto, debe entenderse que, en definitiva, es la Administración del Estado la que lo está ejecutando con sus medios y recursos y en cumplimento de sus fines, por lo que -como ya se expresó-, las municipalidades no se encuentran obligadas, ni aún en su calidad de Entidades de Gestión Inmobiliaria, a entregar una boleta de garantía de fiel cumplimiento del contrato.

Luego, el recurrente alega que la participación del los municipios, como Entidades de Gestión Inmobiliaria y Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica, en los proyectos regulados por el referido del decreto supremo N° 174, de 2005, atenta contra el carácter de concursable de, éstos, porque se trata de procedimientos donde la corporación edilicia es juez y parte, ya que integran el jurado regional que adjudica el concurso un representante de la Asociación de Municipalidades y un Consejero Regional.

Al respecto, es del caso indicar que no es efectivo que el desempeño de las municipalidades en aquellas funciones en los concursos de que se trata, les reste imparcialidad a esos procesos, puesto que la adjudicación de éstos no depende de la decisión del jurado regional, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 36 y 37 del citado decreto supremo N° 174, de 2005, ya que el puntaje que se les asigna a los proyectos en dicha instancia no es decisivo en el resultado del certamen.

Finalmente, en cuanto a las presuntas irregularidades que denuncia el solicitante, que dicen relación con el destino de los recursos que perciben las corporaciones edilicias cuando actúan como Entidades de Gestión Inmobiliaria y Prestadores de Servicios de Asistencia Técnica, cabe hacer presente que si bien una municipalidad, que realiza dichas labores, está obligada a que los ingresos que perciba por esas actividades sean utilizados en el cumplimiento de los cometidos que la Constitución Política de la República y la ley le encomiendan, los antecedentes aportados por el recurrente no se refieren a una infracción específica que haya acontecido con un municipio determinado.

Sin perjuicio de lo anterior, cumple en señalar que dentro de los programas de auditorías de transacciones y procesos de generación de recursos que esta Contraloría General realiza en las municipalidades, permanentemente fiscaliza el destino que se le da a dichos ingresos de cuyos resultados se informa tanto al alcalde como al concejo municipal respectivo, en conformidad al ordenamiento jurídico.

En este mismo orden de ideas, en lo que respecta, al supuesto trato desigual que recibirían las personas que solicitan subsidio habitacional cuando lo hacen amparados por una Entidad de Gestión Inmobiliaria que no sea un municipio, es necesario manifestar que, por una parte, las municipalidades se encuentran en el imperativo de respetar la garantía constitucional de igualdad ante la ley, establecida en el artículo 19 N° 31 de la Ley Fundamental, y, por otra, que de los documentos tenidos a la vista, no se advierten situaciones concretas en que efectivamente se haya producido ese tipo de discriminaciones.