Dictamen N° 8070

Texto del dictamen

N° 8.070 Fecha: 	18-II-2009

Mediante oficio N° 1.297 de 2007, la Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena remite la presentación de la Municipalidad de Cabo de Hornos, quien solicita un pronunciamiento respecto de la aplicación de la letra i), del artículo 65, de la ley N° 18.695, a la compra a plazo con vencimiento en el año 2010, de maquinaria pesada necesaria para la operación del Vertedero de Administración Municipal, cuyo valor supera los $90.000.000.- inversión que representa un 12% del presupuesto municipal para el año 2007, instrumento que no contempló tal gasto en el subtítulo de inversión real.

Sobre el particular, la Contraloría Regional mencionada expresa que la referida disposición legal establece que "El alcalde requerirá el acuerdo del concejo para: i) Celebrar los convenios y contratos que involucren montos iguales o superiores al equivalente a 500 unidades tributarias mensuales, y que requerirán el acuerdo de la mayoría absoluta del concejo; no obstante, aquellos que comprometan al municipio por un plazo que exceda el período alcaldicio, requerirán el acuerdo de los dos tercios de dicho concejo.".

Agrega, que si bien el aludido precepto resulta plenamente aplicable a la situación descrita, por tratarse de un contrato que originaría la obligación de pagos a futuro, es menester determinar, también, si sería aplicable a los municipios, el artículo 14 de la ley N° 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal.

En relación con la materia planteada, corresponde manifestar, en primer término y concordando con lo expresado por la Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena, que el acuerdo de la mayoría absoluta del concejo que exige el precepto legal anteriormente transcrito, es plenamente aplicable a los contratos  de adquisición de bienes muebles cuyo valor sea igual o superior al equivalente de 500 unidades tributarias mensuales, considerando que la norma alude a convenios y contratos, conceptos genéricos que, por cierto, incluyen los contratos de compraventa que celebre el alcalde en ejercicio de sus facultades, para el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico vigente radica en los municipios.

Luego, si el pago del precio de la adquisición respectiva implica comprometer al municipio por un plazo que exceda el respectivo período alcaldicio, tal operación requerirá del acuerdo de los dos tercios del concejo.

Seguidamente, frente a la interrogante planteada en orden a si resulta aplicable a los municipios el artículo 14 de la ley N° 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal, debe tenerse presente que la citada disposición establece que "Los órganos y servicios públicos regidos presupuestariamente por el decreto ley N° 1.263 de 1975, necesitarán autorización previa del Ministerio de Hacienda para comprometerse mediante contratos de arrendamiento de bienes con opción de compra o adquisición a otro título del bien arrendado y para celebrar cualquier tipo de contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso o goce de ciertos bienes, y de determinados servicios. Un reglamento emanado de dicho Ministerio, establecerá las operaciones que quedarán sujetas a la referida autorización previa, los procedimientos y exigencias para acceder a ésta y las demás normas necesarias para la aplicación de este artículo."

Al respecto, es menester considerar que conforme a lo preceptuado en el artículo 2° del decreto ley N° 1 .263 de 1975, el sistema de administración financiera del Estado comprende los servicios e instituciones que esa disposición enumera y entre los cuales se incluye expresamente a las municipalidades, siendo del caso agregar que el artículo 50 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1 de 2006, del Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, establece que las municipalidades se regirán por las normas sobre administración financiera del Estado, aspecto que reitera, a su vez, el artículo 63, letra e), de ese texto legal, en cuanto, dispone que corresponde al Alcalde "Administrar los recursos financieros de la municipalidad, de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado."

En este contexto, se desprende, entonces, que el artículo 14 de la ley N° 20.128 es una norma de carácter general plenamente aplicable a las municipalidades, corporaciones de derecho público regidas por el decreto ley N° 1.263 de 1975 y, consecuentemente, los contratos que ellas suscriban y que tengan por objeto el arrendamiento de bienes con opción de compra, adquisición a otro título del bien arrendado o cualquier tipo de contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso y goce de ciertos bienes y de determinados servicios, necesitarán la autorización previa del Ministerio de Hacienda.

Precisado lo anterior, y en lo que interesa, es del caso señalar que no obstante que, a la fecha, no ha sido dictado el decreto del Ministerio de Hacienda que apruebe el reglamento que establezca las operaciones que quedarán sujetas a la referida autorización previa, los procedimientos y exigencias para acceder a ésta y las demás normas necesarias para la aplicación del citado artículo 14 de la ley N° 20.128, en análisis, debe atenderse al principio de la continuidad del servicio público consagrado en el artículo 3° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en cuanto dispone en su inciso primero, que la Administración del Estado debe atender las necesidades públicas en forma continua y permanente.

Sobre el particular, es necesario considerar que el citado artículo 14 contiene elementos esenciales que permiten definir, en términos generales, los contratos que requieren la autorización previa de la mencionada Secretaría de Estado.

En efecto, el referido precepto legal singulariza expresamente el contrato de arrendamiento con opción de compra y la adquisición a otro título del bien arrendado; se refiere, también, a cualquier tipo de Contratos o convenios que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de propiedad o el uso o goce de ciertos bienes, de lo que se sigue que tal disposición no admite dudas en cuanto al tipo de acuerdos de voluntades que quedan regidos por ella.

Por consiguiente, la ausencia de esa normativa reglamentaria no impide que las operaciones que específicamente menciona el artículo 14, sean implementadas, toda vez que el reglamento que se dicte en cumplimiento del referido mandato legal no podrá incluir contratos de naturaleza distinta a la prevista en la disposición en análisis, esto es, aquellos acuerdos de voluntades que originen obligaciones de pago a futuro por la obtención de la propiedad o el uso o goce de ciertos bienes.

En concepto de esta Entidad Fiscalizadora, en virtud de la reglamentación exigida por el artículo 14 de la ley N° 20.128, se podrá, desde luego, indicar aspectos más detallados o específicos sobre las contrataciones de que se trata.

Cabe considerar, sin embargo, que el aludido artículo 14 no define lo que debe entenderse por "determinados servicios", concepto muy genérico que no permite precisar claramente qué tipo de prestaciones estarán, en definitiva, sujetas a la restricción en comento, lo que, a la fecha, en este aspecto, impide su aplicación en tanto no se dicte el reglamento respectivo.

De ello se sigue que la falta del reglamento aludido, en nada obsta a que el Ministerio de Hacienda, en cumplimiento del principio de la continuidad del servicio público, a que se ha hecho referencia, otorgue, si correspondiere, la autorización previa a que alude el precepto en análisis, para el caso particular en que un órgano o servicio público regido por el decreto ley N° 1.263 de 1975, concurra a la celebración de un acuerdo de voluntades que le permita adquirir los bienes, o su uso o goce, necesarios para el debido cumplimiento de las funciones que legalmente le competen y que impliquen compromisos de fondos a futuro, lo que no ocurre, como se ha indicado, respecto de la contratación de servicios.

En este sentido, conviene tener presente, en lo que atañe a los contratos de leasing, que mediante oficio N° 104 de 2005, de la! Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, se autoriza a las Municipalidades para que celebren operaciones de leasing o lease back, en la medida que concurran los requisitos específicos que detalla.

En relación con lo anterior, es útil manifestar que en conformidad con el decreto N° 854 de 2004, del Ministerio de Hacienda, sobre clasificaciones presupuestarias, aplicable a las municipalidades a contar del año 2008, los egresos por concepto de compra de maquinaria deben imputarse al subtítulo 29 "Adquisición de activos no financieros" ítem "Máquinas y equipos", en la medida que no formen parte de un proyecto de inversión.

Del contexto de la normativa reseñada se desprende que la adquisición de maquinaria, como es el caso planteado por la Municipalidad recurrente, deberá, en definitiva, ser autorizada por el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Presupuestos, dándose cumplimiento, de este modo, a la exigencia prevista en el artículo 14 de la ley N° 20.128.

Asimismo, es dable agregar que la adquisición de la maquinaria indicada deberá ajustarse a la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministros y Prestación de Servicios y su reglamento, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 66 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, sustituido por el artículo 37 de la ley N° 19.886.

En consideración con lo expuesto y las normas legales analizadas, corresponde concluir que por aplicación del artículo 65, letra i), de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y del artículo 14 de la ley N° 20.128, la celebración de convenios o contratos, por parte de los municipios, que impliquen comprometer a esas corporaciones por un plazo que exceda el respectivo período alcaldicio, deberán, en primer término, contar con el acuerdo de los dos tercios del concejo y, además, será menester que cumplan con el requisito habilitante que contempla el artículo 14 de la ley N° 20.128, precepto conforme al cual, los contratos de esa naturaleza, para poder en definitiva materializarse, deberán contar con la autorización previa del Ministerio de Hacienda.

Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, esta Contraloría General cumple con hacer presente la necesidad de que se adopten las medidas pertinentes para que se dicte, a la brevedad, el reglamento a que se refiere el artículo 14 de la ley N° 20.128.