Dictamen N° 60795

Texto del dictamen

N° 60.795 Fecha: 23-XII-2008

El Director del Instituto de Desarrollo Agropecuario, se ha dirigido a este Organismo Fiscalizador solicitando un pronunciamiento que determine si a los funcionarios del indicado Servicio, que se desempeñan en calidad de suplentes, jefes de departamento, directivos de confianza y altos directivos públicos, les asiste el derecho a percibir el bono contemplado en el artículo vigésimo primero transitorio de la ley N° 20.212.

Al respecto, cabe anotar, en primer término, que el bono de que se trata, se otorga, por una sola vez, al personal a que se refiere el inciso primero del artículo sexto transitorio de la indicada ley N° 20.212, esto es, aquél que a la fecha de entrada en vigencia de ella, -29 de agosto de 2007-, desempeñe cargos de carrera o a contrata o se encuentre contratado conforme al Código del Trabajo en las entidades que precisa.

Ahora bien, para los efectos del análisis de la consulta planteada, es necesario anotar que de acuerdo con lo prescrito en los artículos 43 y siguientes de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia- y en los artículos 3°, letra f), y 6° de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por el decreto con fuerza de ley N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda-, la carrera funcionaria asegura a los servidores afectos a ella, entre otros derechos, el de estabilidad en el empleo, iniciándose con el ingreso en calidad de titular a un cargo de la planta y extendiéndose hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferior a los de exclusiva confianza.

Asimismo, conviene precisar que los servidores a quienes beneficia esta garantía, estarán afectos a las normas contenidas en el Título II del Estatuto Administrativo, en cuanto a su ingreso, calificación y promoción, entre otros aspectos.

A su turno, el artículo 4° del citado Estatuto preceptúa, en su inciso primero, que "Las personas que desempeñen cargos de planta, podrán tener la calidad de titulares, suplentes o subrogantes", mientras que en su inciso tercero, precisa que "Son suplentes aquellos funcionarios designados en esa calidad en los cargos que se encuentren vacantes y en aquellos que por cualquier circunstancia no sean desempeñados por el titular, durante un lapso no inferior a 15 días".

De la preceptiva citada y de la jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en el dictamen N° 25.159, de 2007, se concluye que el personal suplente se encuentra al margen de la carrera funcionaria, debiendo sujetarse sólo a las normas del Título I de la ley N° 18.834, específicamente al artículo 4°, incisos tercero a séptimo del indicado texto legal.

Puntualizado lo anterior, es menester anotar que atendido que, para tener derecho al beneficio por el que se consulta, se requiere, precisamente, tener la calidad de funcionario de carrera, cabe concluir que quedan excluidos del mismo, los empleados que sirven un cargo en calidad de suplentes.

Ahora bien, en cuanto a la duda que se plantea acerca de la procedencia de otorgar el bono contemplado en el artículo vigésimo primero transitorio de la mencionada ley N° 20.212, a los funcionarios que desempeñan cargos de exclusiva confianza, cumple manifestar que, como se anotó y tal como, además, lo ha precisado la reiterada jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en el oficio N° 18.661, de 2008, de esta Contraloría General, tales empleos se encuentran al margen de la carrera funcionaria, la que se extiende precisamente hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferior a ellos, razón por la cual, resulta forzoso señalar que dichos servidores se ven impedidos de acceder al citado beneficio.

Enseguida, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, consulta si es procedente el pago de la bonificación de que se trata, a quienes desempeñan cargos de jefe de departamento del citado servicio.

En relación con la materia, es dable manifestar que el artículo séptimo transitorio de ley N° 19.882, sobre nueva política de personal de los funcionarios que indica, facultó al Presidente de la República para que mediante uno o más decretos con fuerza de ley, determinara respecto de cada organismo regido por ley N° 18.834, los empleos que pasarían a tener la calidad de "cargos de carrera", prevista en el actual artículo 8° de este último texto normativo.

Así entonces, en lo que interesa para la resolución de la interrogante planteada a este respecto, debe tenerse presente que, en uso de la aludida delegación de facultades, el Presidente de la República dictó el decreto con fuerza de ley N° 23, de 2004, del Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial del 1° de octubre de ese año, mediante el cual se otorgó la calidad de cargos de carrera a las plazas de jefe de departamento que indica de la planta de la anotada repartición pública, correspondiendo, en principio, a los funcionarios que sirven dichos empleos, el pago del beneficio contemplado en el artículo vigésimo primero transitorio de la ley N° 20.212, por las razones ya anotadas.

Sin perjuicio de lo expresado, debe tenerse presente lo dispuesto en el inciso final del artículo séptimo transitorio de la ley N° 19.882, en cuanto previene que los funcionarios que, al día primero del mes siguiente a la fecha de publicación de los respectivos decretos con fuerza de ley, se encuentren desempeñando los cargos a que se refiere dicho artículo, continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes a la época de su designación.

De este modo, aquellos funcionarios que al 1° de noviembre de 2004, correspondiente al primer día del mes siguiente al de la publicación del citado decreto con fuerza de ley N° 23, ya se encontraban desempeñando plazas de exclusiva confianza que luego pasaron a ser de carrera, continúan sometidos a aquel régimen, por lo que, en armonía con lo manifestado en los dictámenes N°s. 5.132 y 50.082, ambos de 2008, de esta Entidad Fiscalizadora, no les corresponde percibir el bono en examen, toda vez que y como se anotó, dicho beneficio favorece solamente a los servidores que tengan alguna de las calidades a que se refiere el inciso primero, del artículo sexto transitorio, de la aludida ley N° 20.212.

Finalmente, es pertinente analizar si aquellos funcionarios que desempeñan cargos directivos sujetos al Sistema de Alta Dirección Pública, tienen derecho a percibir el beneficio en comento.

Al respecto, conviene recordar que, tal como se precisó, el bono a que se refiere la consulta beneficia, entre otros, a los funcionarios de carrera, es decir, a quienes les resultan aplicables las normas del Título II de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, según se indicara.

Establecido lo anterior, es necesario expresar, en concordancia con lo señalado en el dictamen N° 3.586, de 2006, que, de conformidad con las normas fijadas en el Título VI de ley N° 19.882 en las que se establece y regula el Sistema de Alta Dirección Pública, los cargos que lo integran están sujetos, en lo que interesa, a una normativa especial en materia de selección, nombramiento y remoción, no siendo aplicable a su respecto, la carrera funcionaria prevista en el Estatuto Administrativo.

En este sentido, debe tenerse presente que, conforme a esa preceptiva, especialmente de acuerdo con el artículo quincuagésimo octavo, los altos directivos públicos tienen en materia de remoción la calidad de empleados de exclusiva confianza de la autoridad facultada para disponer su nombramiento.

De este modo, es menester concluir que aquellos funcionarios que desempeñan cargos que tienen la calidad de altos directivos públicos, tampoco pueden ser titulares de la bonificación en estudio, vinculada, como se ha visto, con la carrera funcionaria, atendida la naturaleza de los citados cargos, según la normativa que los rige.

En el caso particular del Instituto de Desarrollo Agropecuario, dichos servidores son aquellos que ejercen los cargos de alta dirección pública a que se refiere el artículo único, N° 1, del decreto con fuerza de ley N° 49, de 2003, del Ministerio de Hacienda, que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo decimoquinto transitorio de la citada ley N° 19.882, determinó los cargos que pasarían a tener la calidad de "altos directivos públicos" para aquel Servicio, cuerpo legal que debe entenderse complementado con lo dispuesto por los decretos con fuerza de ley N° 23, de 2004 y N°s. 3 y 6, ambos de 2007, todos del Ministerio de Hacienda, relativos, en general, al cambio de denominación de algunos jefes de departamento y a la creación de nuevos cargos de director regional, respectivamente.