Dictamen N° 59578

Texto del dictamen

N° 59.578	Fecha: 17-XII-2008

Don Lorenzo Soto Oyarzún y don Alex Quevedo Langenegger, en representación de los Sindicatos de Pescadores Artesanales Caleta Loncura, Caleta El Manzano, Embarcadero de Quintero y Caleta El Papagayo, solicitan a la Contraloría General la invalidación del decreto N° 455, de 4 de diciembre de 2007, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, que otorgó concesión marítima mayor sobre un sector de playa y fondo de mar en Quintero, a Inversiones San José S. A., con el objeto de amparar la construcción de un terminal portuario multipropósito, por no haberse considerado la oposición que formularon en su oportunidad.

Expresan los recurrentes que la referida concesión se otorgó infringiendo el articulo 8° del decreto N° 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina, que aprueba el Reglamento sobre Concesiones Marítimas, ya que la construcción de un puerto de esas características en la caleta Loncura, bahía de Quintero, perjudica el desarrollo de la pesca artesanal que se realiza en ese lugar, debido a las restricciones derivadas de la actividad portuaria, los riesgos de contaminación, el ruido, los movimientos y maniobras portuarias, entre otros. Agregan que el 8 de junio de 2007, presentaron una oposición ante la Subsecretaría de Marina, quien continuó con su tramitación sin efectuar el procedimiento establecido en el referido artículo 8°, ni comunicarles ninguna resolución al respecto.

Requerida de informe sobre la materia, la Subsecretaría de Marina, mediante oficio SSM. ORD. N° 12210/3031 de 27 de agosto de 2008, expresa que el 7 de noviembre de 2006 recibió la petición de otorgamiento de concesión marítima de la especie, con el objeto de construir un muelle para la transferencia de personas y/o cargas de naves mayores. Que según lo manifestado por los diferentes servicios públicos a los que se solicitó su opinión, se adecuaba a los usos del suelo y no existían sobreposiciones con concesiones ya otorgadas o en trámite, que el proyecto no afectaba la vida humana, ni era incompatible con los intereses marítimos del sector, y no interfería en el desarrollo de las actividades de la Caleta de Pescadores Artesanales de Loncura, ubicada en las cercanías. Que el 22 de mayo de 2007, los Sindicatos de Pescadores Artesanales de las Caletas Loncura, El Manzano, Embarcadero y Papagayo de la comuna de Quintero, representados por don Víctor Azócar Guzmán, se opusieron a la misma, de acuerdo al inciso 2°, del artículo 8° del Reglamento sobre Concesiones Marítimas, pero que el Presidente del Sindicato de Pescadores Artesanales de Caleta Loncura, hizo presente que no se oponía, en realidad, al otorgamiento de la concesión marítima anotada. Sin embargo, el 8 de junio del mismo año, el abogado don Lorenzo Soto Oyarzún se hizo parte en la oposición, en representación de los mencionados sindicatos.

Precisa que según Informe Técnico N° 13382.20019, de la Dirección de Intereses Marítimos y Medio Ambiente Acuático, favorable a la solicitud de concesión, se estimó que el proyecto no afectaba el desarrollo de las actividades propias de los sindicatos de pescadores aludidos anteriormente, coincidente con el informe de la Comisión de Uso del Borde Costero de la Región de Valparaíso, a la que se solicitó por Oficio SSM. ORD, N° 12.210/2404 de 27 de junio de 2007, que respondiera directamente a los interesados, lo que hizo mediante el oficio ORD. N° 31/3/1582, de 2007, señalando que las aprehensiones planteadas serían aclaradas convenientemente en el Estudio de Impacto Ambiental al que debería someterse el proyecto una vez otorgada la concesión marítima.

Finalmente, establece que con la respuesta de la Comisión antes aludida y considerando las discrepancias ya comentadas en cuanto a la voluntad de oponerse de los miembros del sindicato aludido, continuó con el procedimiento administrativo hasta la dictación del decreto que se impugna, que otorgó la concesión marítima anotada a Inversiones San José S. A.

Sobre el particular, cabe precisar que según el artículo 8° del reglamento citado, no puede otorgarse concesión o deberá dejarse sin efecto la otorgada, cuando terceros acrediten derechos adquiridos a cualquier título legítimo sobre el objeto de la concesión, siempre que obstaculice o sea incompatible con el libre ejercicio de tales derechos, pudiendo denegarse si terceros alegan que les irrogará perjuicios. En tal caso, el solicitante dispondrá de 30 días para lograr con los afectados un acuerdo al respecto.

En la especie, puede advertirse que en los antecedentes acompañados al reseñado informe de la Subsecretaría de Marina, no se adjunta el Oficio ORD. N° 31/3/1582, de 19 de julio de 2007, de la Comisión de Uso del Borde Costero de la Región de Valparaíso al que se hace mención, y no hay constancia que la autoridad marítima haya comunicado al solicitante la oposición entablada para que éste lograra un acuerdo con los afectados, o, en caso de no haberse alcanzado, haber resuelto la oposición, acogiéndola o denegándola expresamente.

De lo anterior se desprende que, efectivamente, el Servicio no dio exacto cumplimiento a la norma del artículo 8° del Reglamento sobre Concesiones Marítimas, al no proceder según lo establecido para el caso de oposición, aduciendo que no hubo claridad en cuanto al hecho de haberse concretado, lo que habría ocurrido sólo respecto de uno de los sindicatos indicados, pero no de las otras organizaciones. En tales condiciones, corresponde considerar que de acuerdo al artículo 19, N° 14, de la Constitución Política y al artículo 8° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la autoridad administrativa está obligada a contestar por escrito los reclamos que, en el ejercicio del derecho de petición, formulen los particulares.

Ahora bien, de los antecedentes acompañados al informe de la Subsecretaría de Marina, no se infiere que se haya dado respuesta a la presentación de los recurrentes, sin que proceda dar por cumplida dicha obligación con el Oficio ORD. N° 31/3/1582, de 2007, de la Comisión de Uso del Borde Costero de la Región de Valparaíso a que se alude, en los términos del procedimiento especial establecido en el artículo 8° del Reglamento sobre Concesiones Marítimas, independientemente de lo que ocurra en el del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental al que se remite dicha opinión.

En suma, hubo un vicio formal o de procedimiento por no haberse considerado el derecho a oposición que reconoce el reglamento a quienes detentan la calidad de interesados, que serían aquellos que acrediten derechos adquiridos a cualquier título legítimo o que aleguen perjuicios. Al efecto, no es menos cierto que las organizaciones de pescadores artesanales realizan su actividad en los términos del artículo 50 de la Ley General de Pesca y Acuicultura, sujetándose a sus preceptos, así como a las reglas sobre uso del borde costero al tenor del D.F.L. N° 340 de 1960, a través del otorgamiento de concesiones y autorizaciones de acuicultura y marítimas en su caso. Así, las organizaciones afectadas pueden hacer valer intereses legítimos en esta clase de concesiones, que debieron ser considerados.

Aparte de lo expuesto, y en lo que a la petición concreta se refiere, cabe manifestar que la invalidación es una sanción que se da en el ámbito administrativo respecto de actos contrarios a derecho emanados de la Administración, siempre que se declare dentro del plazo legal de dos años contados desde la total tramitación de los mismos, lo que no impide el reconocimiento de los derechos adquiridos que se han incorporado al patrimonio de los terceros de buena fe, en virtud del principio de seguridad y certeza jurídica que emana de la presunción de legalidad que los inviste, como lo ha sostenido la jurisprudencia administrativa contenida entre otros, en el dictamen N° 24.337, de 2002, que puede desvirtuarse si las circunstancias lo ameritan, conciliando así los diversos intereses en juego. Así también, como lo ha reconocido dicha jurisprudencia, principalmente en sus dictámenes N°s 35.617, de 2006 y 560, de 2008, cuando nuevos antecedentes o elementos de juicio demuestren que ellos adolecen de ilegitimidad, debe revisarlos si se han basado en supuestos de hecho erróneos.

Ahora bien, el objeto preciso de la impugnación que se hace valer se debe al desconocimiento por parte de la autoridad administrativa del derecho a oposición que tenían los recurrentes al otorgamiento de la aludida concesión, fundado en el perjuicio que le ocasionaba a su actividad de pesca artesanal, sobre la base de la falta de comunicación al concesionario de la oposición presentada, que impidió el acuerdo a que pudo llegarse, y al no haberla acogido o denegado expresamente, dándole efectos a su propia inactividad, sin que el ordenamiento jurídico aplicable le haya conferido valor a su silencio, haciendo intervenir a la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, sin que el reglamento lo estatuyera, lo que no les dio lugar a recurso alguno que considerara sus pretensiones.

En estas condiciones, es posible observar que la autoridad marítima o Capitanía de Puerto infringió el deber que le imponía el artículo 8° del reglamento, de poner en conocimiento del concesionario el hecho de haberse presentado una oposición, así como también la Subsecretaría de Marina, al remitir los antecedentes a la Comisión de Uso del Borde Costero de la Región de Valparaíso, para que analizara la situación planteada y contestara directamente a los interesados, apartándose del procedimiento vigente al efecto.

Por todo lo anterior, es del caso manifestar que ese Servicio deberá ponderar las circunstancias de hecho y de derecho encaminadas a resolver acerca de la solicitud de invalidación que se ha formulado en los términos del artículo 53 de la ley N° 19.880, en atención a que es de su obligación enmendar sus actos contrarios a derecho.

Sin perjuicio de lo expresado, la Administración ha de efectuar la correspondiente investigación sumaria para establecer la responsabilidad administrativa que conlleva la omisión en análisis, de lo que ha de darse cuenta a la Contraloría General.