Dictamen N° 49531

Texto del dictamen

N° 49.531	Fecha: 22-X-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Felipe Muñoz Benavente, en representación de la sociedad Inmobiliaria Hontaneda S.A., solicitando un pronunciamiento acerca de la legalidad de las actuaciones de la Municipalidad de Valparaíso y del Consejo de Monumentos Nacionales que al efecto indica.

Expone que la empresa que representa es titular de un permiso de edificación otorgado por la Dirección de Obras de la Municipalidad de Valparaíso, en conformidad a los artículos 116 y siguientes de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, contenida en el decreto con fuerza de ley N° 458, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de 1975, permiso que se refiere al proyecto y al inmueble de su propiedad ubicado en Avenida Colón N° 2572, de esa ciudad, respecto del cual y en su momento pagó los correspondientes derechos municipales.

Continúa señalando que en aplicación del mismo permiso, solicitó a la referida Dirección de Obras la demolición de una parte de las construcciones edificadas en el inmueble, lo que fue admitido mediante el acto que indica. Luego, en el mes de marzo del presente año, solicitó la demolición total de las edificaciones del bien raíz, solicitud que le fue devuelta con diversas observaciones, destacando la que se refiere al carácter de zona de conservación histórica del sector Almendral -dispuesta por el decreto alcaldicio N° 202, de 2005, de la Municipalidad de Valparaíso, que modificó el Plan Regulador de esa ciudad-, dentro del que se encuentra el inmueble a que se refiere el permiso de edificación.

En este aspecto, agrega que la Municipalidad efectuó una consulta a la competente Secretaría Regional Ministerial de Vivienda, acerca de la demolición del inmueble atendido su emplazamiento dentro de una zona de conservación histórica, y que una vez resuelto por este órgano que ello era procedente, el Alcalde de Valparaíso solicitó al Consejo de Monumentos Nacionales la declaración de monumento histórico del mismo bien, contradiciendo su actuación anterior.

Finalmente, solicita un pronunciamiento acerca de la legalidad del actuar de los funcionarios y entidades que indica, así como de la observancia de los fines que la ley ha previsto en esta materia, estimando que los hechos que describe han afectado los derechos de su representada.

Requerida de informe, la Municipalidad de Valparaíso lo ha evacuado mediante oficio N° 01-428, de 2008, donde hace una relación de los hechos a que se refiere la presentación, declarando que la Dirección de Obras ha actuado con estricto apego a la normativa vigente y con plena independencia, puesto que el alcalde no tiene responsabilidad alguna en las decisiones adoptadas por esa Dirección.

En la misma oportunidad, también se requirió informe al Consejo de Monumentos Nacionales, cuya falta de emisión hizo necesario la reiteración de la solicitud, con remisión de los antecedentes a la División de Auditoría Administrativa de este Organismo de Control, para los efectos a que hubiere lugar.

Pendiente el informe requerido, con fecha 26 de septiembre de 2008, fue publicado en el Diario Oficial el decreto exento N° 2.440, de 2008, del Ministerio de Educación, que declara monumento nacional, en la categoría de monumento histórico, al inmueble a que se refiere la presentación del ocurrente.

Luego, con fecha 29 de septiembre de 2008, ingresó a esta Contraloría General el ordinario N° 1.404, de esa misma data, del Consejo de Monumentos Nacionales, suscrito por el Subsecretario de Educación, por el cual esa entidad evacúa el informe solicitado.

En la forma descrita, el asunto que se plantea consiste en delimitar los efectos de dos actos administrativos que, emitidos por diferentes órganos y sometidos a regímenes jurídicos distintos, coinciden en recaer en un mismo bien inmueble de propiedad de la sociedad ocurrente.

Así, por una parte, luego de la tramitación respectiva y de los actos previos que le sirvieron de antecedente, la Dirección de Obras de la Municipalidad de Valparaíso, mediante resolución N° 246, de 9 de agosto de 2005, otorgó a Inmobiliaria Hontaneda S.A. un permiso de edificación, referido a un inmueble de su propiedad, para la construcción de las obras descritas en el proyecto aprobado por esa unidad municipal.

Por otra parte, mediante decreto exento N° 2.440, de 28 de julio de 2008, del Ministerio de Educación, publicado el 26 de septiembre del mismo año, se declaró monumento nacional, en la categoría de monumento histórico "el edificio de la ex Compañía Chilena de Tabacos, ubicado en la calle Colón N° 2572 esquina calle Morris, de la Comuna y Provincia de Valparaíso, V Región de Valparaíso", cuya "área protegida tiene una superficie aproximada de 1.500 m2, delimitada por el polígono A-B-C-D-E-F-A, señalado en el plano adjunto, que forma parte del presente decreto", inmueble que es de dominio de la ocurrente y el mismo sobre el que recae el permiso de edificación extendido por la Municipalidad de Valparaíso.

En cuanto a los efectos de los actos administrativos indicados, esto es, los derechos y obligaciones que emanan de cada uno de ellos, resulta que el permiso de edificación, regulado en los artículos 116 y siguientes de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, autoriza a su titular a ejecutar las obras de construcción respectivas, con la obligación de ajustarse tanto a las normas de esa Ley General y a las de su Ordenanza, como a los planos y especificaciones del correspondiente proyecto, siendo necesario agregar que dentro de ese marco, el permiso involucra la demolición del edificio preexistente.

A su turno, conforme al artículo 11 de la ley N° 17.288, el decreto que declara monumento nacional el inmueble indicado lo sujeta a un régimen jurídico especial, puesto que lo coloca bajo el control y supervigilancia del Consejo de Monumentos Nacionales, imponiendo a su propietario las cargas y obligaciones que su texto indica, debiendo destacarse, en lo que interesa, la de someter a la autorización previa de dicho Consejo "todo trabajo de conservación, reparación o restauración" y la prohibición de remover, sin semejante autorización, los objetos "que formen parte o pertenezcan a un Monumento Histórico", tal como señala el mismo artículo 11 de la ley. En igual sentido, el artículo 12 agrega que si el monumento histórico fuere un inmueble de propiedad particular, el propietario deberá conservarlo debidamente, no pudiendo "destruirlo, transformarlo o repararlo, ni hacer en sus alrededores construcción alguna, sin haber obtenido previamente autorización del Consejo de Monumentos Nacionales, el que determinará las normas a que deberán sujetarse las obras autorizadas".

Establecido lo anterior y en los términos de la reclamación planteada por la sociedad ocurrente, corresponde referirse a la legalidad del decreto exento N°2.440, de 2008, del Ministerio de Educación, dilucidando si tal acto ha podido afectar la situación jurídica del titular del permiso de edificación emitido con anterioridad, en relación al mismo inmueble en que incide ese decreto.

Conforme pasa a explicarse, esta Contraloría General estima que el mencionado decreto es ilegal, puesto que por su contenido y alcance, se traduce en dejar sin efecto un acto administrativo anterior de un modo no previsto en la ley, el que, emitido por otro órgano de la Administración, se encuentra amparado por la presunción de legalidad y goza de imperio y exigibilidad, por todo lo cual debe ser invalidado.

Al respecto, cabe señalar que el aludido decreto exento, en cuanto a su oportunidad, ha sido dictado en una fecha posterior al permiso de edificación otorgado mediante la resolución N° 246, de 2005, de la Dirección de Obras de la Municipalidad de Valparaíso -estando éste vigente-, y que, en cuanto a su contenido, pretende imponer al propietario del inmueble en cuestión un conjunto de limitaciones y prohibiciones que afectan los derechos que ese acto municipal autoriza a ejercer en forma pura y simple.

En efecto, tales derechos, consistentes principalmente en la facultad de ejecutar las obras de construcción respectivas, aparecen ahora sometidos a una sobreviniente condición, puesto que para poder ejercerlos, su titular debería contar necesariamente con la previa autorización del Consejo de Monumentos Nacionales.

Así entendido, el decreto exento N° 2.440, ya citado, desnaturaliza el permiso de edificación de que es titular la recurrente, vaciándolo de su contenido esencial e imponiéndole una condición que impide su libre ejercicio, lo que importa dejarlo sin efecto mediante un procedimiento no previsto en la ley.

Tal posibilidad se opone, además, al criterio adoptado por el legislador que ha querido otorgar un especial resguardo a los actos administrativos de contenido favorable -como es el caso de los permisos de edificación-, limitando la posibilidad o impidiendo del todo que éstos sean dejados sin efecto, tal como se deduce del artículo 53 de la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado -que respecto de la invalidación fija un plazo y un procedimiento para ello-, y del artículo 61 de la misma ley -que respecto de la revocación la declara improcedente cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente-.

Semejante criterio del legislador, que limita la revisión de los actos administrativos, no se acota únicamente a las decisiones adoptadas por un mismo órgano, sino que también resulta aplicable a la actuación de otros, diversos del emisor del acto, todos los cuales, ejerciendo sus respectivas atribuciones, no pueden desconocer los efectos de los actos dictados por autoridades distintas, puesto que tales decisiones se encuentran amparadas por una presunción de legalidad y gozan de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, tal como lo señala el inciso final del artículo 3° de la ley N° 19.880.

Corrobora lo anterior, el inciso segundo del artículo 5° de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, conforme al cual los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones, lo que, aplicado a la actividad jurídica unilateral de la Administración, impone el respeto a los actos que cada uno de sus órganos ha emitido dentro de la respectiva esfera de atribuciones.

La ilegalidad del decreto exento N° 2.440, resulta, además, de lo dispuesto en el artículo 52 de la ley N° 19.880, conforme al cual los actos administrativos; no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros.

En este sentido el decreto impugnado, por lo mismo que desconoce los efectos de un permiso de edificación previamente otorgado, pretende extender el alcance de sus disposiciones a una época anterior a su emisión, como si dicho acto municipal no existiera.

Al contrario, cabe señalar que el aludido permiso de edificación -tanto respecto del inmueble de que se trata, como de su propietario-, constituyó una situación jurídica no puede ser alterada por un acto administrativo posterior, el que no resulta idóneo para afectar retroactivamente dicha situación.

Conforme a lo anterior, el Ministerio de Educación debe disponer las medidas necesarias para dejar sin efecto el decreto exento indicado.