Dictamen N° 48977

Texto del dictamen

N° 48.977	Fecha: 20-X-2008

La Superintendencia de Valores y Seguros ha solicitado un pronunciamiento de esta Contraloría General respecto de la procedencia de que ese organismo pueda cobrar, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 del decreto ley N° 3.538, de 1980, del Ministerio de Hacienda, determinados derechos por las inscripciones y actuaciones que se realicen en el Registro de Asesores Previsionales que mantendrá en forma conjunta con la Superintendencia de Pensiones, según lo establecido en el artículo 172 del decreto ley N° 3.500, de 1980.

Sobre el particular; es necesario anotar que en virtud de lo dispuesto en el numeral 85 del artículo 91 de la ley N° 20.255 -sobre Reforma Previsional-, fue agregado al aludido decreto ley N° 3.500, de 1980, el Título XVII De la Asesoría Previsional, en el que se encuentra comprendido el citado artículo 172, que crea el Registro de Asesores Previsionales, en el cual deberán inscribirse las personas o entidades que desarrollen las actividades de asesoría previsional a que se refiere el artículo 171 de ese mismo decreto ley.

El mencionado registro, según lo previsto en dicho artículo 172, lo mantendrán en forma conjunta las Superintendencias de Pensiones y de Valores y Seguros.

En relación con lo anterior, cabe señalar que según lo dispuesto en el artículo 39, de la mencionada ley N° 20.255, comprendido en el Título II Sobre Institucionalidad para el Sistema de Previsión Social de ese texto legal, uno de los órganos públicos que tendrán la principal responsabilidad del sistema previsional social, es la Superintendencia de Pensiones, servicio que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 46 -correspondiente al Párrafo quinto De la Superintendencia de Pensiones, de ese Título II-, es creado como un organismo público descentralizado, que tendrá especialmente, entre otras funciones y atribuciones, la de "constituir y administrar el Registro de Asesores Previsionales", previsto en el numeral 11 del artículo 47 de esa misma ley.

Como puede advertirse, la ley N° 20.255, le ha asignado a la Superintendencia de Pensiones la función de conformar y administrar el Registro de Asesores Previsionales, sin perjuicio de que deberá mantenerlo en forma conjunta con la Superintendencia de Valores y Seguros, instrumento en el cual deberán inscribirse las personas o entidades interesadas en prestar servicios de asesoría previsional, sin perjuicio del cumplimiento de las demás exigencias que se establecen en las disposiciones comprendidas en el Titulo XVII del referido decreto ley N° 3.500, de 1980.

Precisado lo anterior, es dable manifestar que del análisis de la preceptiva comprendida en el referido Título II Sobre lnstitucionalidad para el Sistema de Previsión Social, de la ley N° 20.255, así como de las otras disposiciones de ese cuerpo legal, y de las normas del aludido Titulo XVII, De la Asesoría Previsional, del decreto ley N° 3.500, de 1980, no se establece para las personas o entidades interesadas en inscribirse en el referido registro, la obligación de cumplir con una prestación pecuniaria para efectos de satisfacer dicha exigencia legal.

En este sentido, es conveniente tener presente, además, que según la historia fidedigna del establecimiento de la citada ley N° 20.255 (Boletín, N° 4.742-13), el proyecto original consideraba que el registro de asesores previsionales estaría regulado y fiscalizado únicamente por la Superintendencia de Pensiones. Luego, en segundo trámite constitucional, según consta en el Segundo Informe de las Comisiones de Hacienda y de Trabajo y Previsión Social, Unidas, mediante la indicación N° 287 bis, presentada por la Presidenta de la República, se reemplaza en la primera oración del artículo 172 del proyecto de ley, la frase "mantendrá la Superintendencia", por "mantendrán en forma conjunta las Superintendencias de Pensiones y de Valores y Seguros", la que fue aprobada por la unanimidad de los miembros presentes de las Comisiones Unidas.

Al respecto, es oportuno considerar que en dicho proyecto de ley, no se contempla ninguna norma respecto de la facultad para efectuar cobros por concepto de inscripción en el registro en comento, ya fuera que las facultades de regular y fiscalizar el registro en examen correspondieran privativamente a la Superintendencia de Pensiones, como posteriormente cuando la atribución de mantenerlo se asignó a las dos Superintendencias.

En este contexto, se debe tener presente que el artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido coordinado y sistematizado- fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en armonía con los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, dispone que "los órganos de la Administración del Estado" someterán su actuación a la Constitución y las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico.

De esta manera, entonces, es dable concluir que el artículo 172 del aludido decreto ley N° 3.500, de 1980, le ha asignado a las mencionadas Superintendencias la función de mantener en forma conjunta el referido Registro de Asesores Previsionales, pero no les ha conferido a dichos organismos la atribución de exigirle a las personas o entidades que acrediten el cumplimiento de los requisitos para ejercer la actividad de asesoría previsional, el pago de un derecho por tal concepto, lo que comporta, por consiguiente, que esas instituciones deberán asumir con cargo a sus propios recursos presupuestarios el costo del trámite relacionado con la aludida inscripción.

Lo anterior, se encuentra en armonía con el principio de gratuidad establecido en el artículo 6° de la ley N° 19.880, según el cual "en el procedimiento administrativo, las actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas para los interesados, salvo disposición legal en contrario", por lo que los servicios públicos se encuentran impedidos de exigir retribución por el desempeño de las funciones que les impone el ordenamiento jurídico, salvo que una ley expresamente los autorice para ello. Así lo ha reconocido la jurisprudencia contenida en los dictámenes N°s. 46.497, de 2004 y 47.911, de 2007, entre otros, de esta Entidad Fiscalizadora.

Ahora, en lo concerniente a las facultades que el artículo 4° del decreto ley N° 3.538, de 1980, otorga a la Superintendencia de Valores y Seguros, se debe tener presente que, según la norma de la letra m) de dicho precepto, a ese organismo le corresponde "llevar los registros públicos de profesionales o de información que las leyes le encomienden" y, de conformidad con lo dispuesto en la letra p), de ese mismo artículo 4°, "cobrar y percibir los derechos por registro, aprobaciones y certificaciones que establece la presente ley".

A su vez, el artículo 14 de ese mismo decreto ley, dispone que las personas, instituciones y entidades que deban inscribirse en los registros que al efecto lleva la mencionada Superintendencia, obtener aprobaciones, o que soliciten certificaciones, pagarán, en su equivalente en dinero, los derechos que se indican taxativamente en la referida norma legal.

Así sucede, de acuerdo con lo establecido en el recién citado precepto, con el derecho a inscripción en el Registro de Valores u otros que lleve ese organismo, anotaciones, derechos por aprobaciones de autorizaciones de reglamentos bursátiles o de depósito y custodia de valores, derechos de aprobaciones y autorizaciones de reglamentos internos y contratos de fondos autorizados por ley; derechos de aprobaciones de autorizaciones de existencia, reforma de estatutos, fusiones, divisiones, cancelaciones o disoluciones, de entidades sujetas a autorizaciones de la Superintendencia, derechos por aprobaciones de contratos y pólizas de seguro y derechos por certificaciones que consten en los Registros.

Pues bien, del estudio de la normativa antes anotada, se infiere que los derechos que la Superintendencia de Valores y Seguros se encuentra autorizada para cobrar, corresponden al cumplimiento de las funciones que en forma exclusiva y únicamente a la aludida institución le asigna el decreto ley N° 3.538, de 1980, como lo prevé expresamente la norma de la letra p) del citado artículo 4°, en concordancia con el artículo 14, ambos de dicho cuerpo legal, en cuanto a cobrar y percibir los derechos por registro, aprobaciones y certificaciones que establece ese decreto ley.

En estas condiciones, entonces, y en concordancia con lo expuesto precedentemente, de igual forma como el mencionado decreto ley N° 3.538, faculta específicamente a la Superintendencia de Valores y Seguros para cobrar y percibir los derechos que indica en su artículo 14, se requeriría de un precepto legal que autorizare expresamente a las dos Superintendencias antes nombradas para cobrar por la inscripción en el Registro de Asesores Previsionales que mantendrán conjuntamente, estableciendo el monto en su equivalente dinerario por cada una de las actuaciones administrativas que soliciten los interesados, atribución que, como ya se ha visto, no se encuentra prevista en la ley N° 20.255.

En consecuencia, en mérito de lo precedentemente expuesto y de las disposiciones legales citadas, cabe concluir que la Superintendencia de Valores y Seguros se encuentra impedida de efectuar cobro de derechos a las personas o entidades que soliciten su inscripción en el Registro de Asesores Previsionales a que se refiere el artículo 172 del decreto ley N° 3.500, de 1980, toda vez que esa prerrogativa no se le ha sido otorgada a esa institución a través de un texto legal expreso.

Sin perjuicio de lo anterior, es útil tener presente que el artículo único del decreto ley N° 2.136, de 1978, sustituido por el artículo 83 de la ley N° 18.768, faculta a los servicios dependientes de la Administración Central y Descentralizada del Estado, del Poder Legislativo y del Poder Judicial, para cobrar "el valor de costo de los documentos o copias" de éstos que se proporcionen a los particulares para los fines que se señalan, y cuya dación gratuita no esté dispuesta por ley, sin perjuicio de mantener a disposición de los interesados los respectivos antecedentes cuando ello sea necesario, precepto que, como es dable apreciar, sólo rige tratándose de la entrega de esa clase de documentos.