Dictamen N° 51038

Texto del dictamen

N° 51.038	Fecha: 30-X-2008

La Empresa de los Ferrocarriles del Estado, representada por don Franco Faccilongo Forno, según se indica, solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento en orden a determinar si la emisión de bonos efectuada por la mencionada empresa, autorizada por decreto del Ministerio de Hacienda en conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del decreto ley N° 1.263 de 1975, en concordancia con el artículo 11° de la ley N° 18.196 y que cuenta con la garantía del Estado, debe entenderse aceptada por el Fisco de Chile para los efectos previstos en el artículo 24, N° 3, del decreto ley N° 3.475 de 1980, Ley de Timbres y Estampillas, que dispone que estarán exentos dé los impuestos que establece la citada ley, entre otros, los bonos emitidos o aceptados por el Fisco.

En relación con la materia planteada, cabe precisar que esta Entidad Fiscalizadora emitirá el pronunciamiento requerido circunscrito a la calidad jurídica de emisor o aceptante que revestiría el Fisco de Chile respecto de una emisión de bonos que cuenta con la garantía del Estado, atendido que con arreglo a lo establecido en los artículos 1° y 7°, letra b), del decreto con fuerza de ley N° 7 de 1980, del Ministerio de Hacienda, y en los artículos 6° y 7° del Código Tributario -decreto ley N° 830 de 1974- compete al Servicio de Impuestos Internos interpretar administrativamente, en forma exclusiva, las disposiciones tributarias, fijar normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para la aplicación y fiscalización de las normas sobre tributación interna fiscal o de otro carácter en que tenga interés el Fisco - como es el caso de la Ley de Timbres y Estampillas - y cuyo control no esté especialmente encomendado por ley a una entidad diferente.

En este orden de consideraciones, corresponde tener presente que el decreto con fuerza de ley N° 1 de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, establece en su artículo 1° que esa entidad es una persona jurídica de derecho público, empresa autónoma del Estado, dotada de patrimonio propio, que se relacionará con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes Telecomunicaciones y cuyo objeto es establecer, desarrollar, impulsar, mantener y explotar servicios de transporte de pasajeros y de carga en los términos previstos en el artículo 2° de ese texto legal.

El artículo 18° radica en el Gerente General de la empresa, la facultad de contratar créditos a plazos superiores a un año, previo acuerdo del Directorio, debiendo entenderse comprendida dentro de tal atribución, la de emitir bonos, atendido que por su naturaleza, son documentos que importan una modalidad de financiamiento que origina un endeudamiento, ya que mediante estos instrumentos el emisor capta recursos y asume la obligación de pagarlos en los plazos y condiciones que en ellos se establezcan.

Seguidamente, en lo que interesa, es del caso señalar que el artículo 1° de la ley N° 19.847, autoriza al Presidente de la República para otorgar la garantía del Estado a los créditos que contraigan o a los bonos que emitan las empresas del sector público, incluidas las entidades a que se refiere el artículo 11 de la ley N° 18.196, hasta por la cantidad de US$ 1.500.000.000 de los Estados Unidos de América, o su equivalente en otras monedas extranjeras o en moneda nacional, mediante uno o más decretos supremos expedidos por intermedio del Ministerio de Hacienda , en los cuales se identificará el destino específico de las obligaciones por contraer, indicando la fuente de los recursos con cargo a los cuales debe hacerse el servicio de la deuda.

Añade el inciso tercero de la aludida norma legal, que las garantías que otorgue el Estado en conformidad con este artículo, se extenderán al capital, reajustes e intereses que devenguen los créditos y los bonos mencionados precedentemente, comisiones, contratos de canje de monedas y demás gastos que irroguen, hasta el pago efectivo de dichas obligaciones.

Precisado lo anterior, corresponde tener presente lo establecido en el artículo 11°, inciso quinto, de la ley N° 18.196, en el sentido que las empresas del Estado y todas aquellas a que se refiere el inciso primero de dicha disposición legal, dejaron de regirse a contar del primero de enero de 1983, por las normas del decreto ley N° 1.263 de 1975, excepción hecha de los artículos 29 y 44, los cuales se les seguirán aplicando, sin perjuicio de las atribuciones que le correspondan a la Contraloría General de la República de acuerdo a su ley orgánica. Agrega que las autorizaciones a que se refiere el artículo 44 mencionado se otorgarán mediante decreto exento conjunto de los Ministerios de Hacienda y de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Ahora bien, en torno a la materia y en particular respecto a la garantía del Estado, conviene tener presente que conforme con lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 40, del decreto ley N° 1.263 de 1975, la garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público otorgado a una entidad del sector público, constituirá siempre sólo deuda pública directa, la que acorde con el inciso primero de dicho precepto, es aquella que está constituida por la del Fisco y por la de los demás organismos del sector público comprometidos directamente a su pago.

De acuerdo con lo establecido en el inciso cuarto de la norma legal en comento, la garantía del Estado es la operación en virtud de la cual el Tesorero General de la República, en representación del Estado y previamente autorizado por decreto supremo cauciona la obligación contraída por un organismo del sector público o por un tercero, lo que se materializará, acorde con lo prevenido en el artículo 45 de dicho texto legal, mediante la suscripción por la referida autoridad, de los títulos de crédito fiscales.

Para los efectos de la plena validez de los instrumentos de la deuda pública, se requiere, en concordancia con lo establecido en el artículo 13° de la ley N° 10.336 y en el artículo 46 del decreto ley N° 1.263 ya mencionado, que los bonos y otros documentos de la deuda pública directa o indirecta que se emitan, sean refrendados por el Contralor General de la República.

Del contexto de la normativa legal en análisis se advierte, en primer término, que en los casos que la ley autoriza al Fisco de Chile para otorgar su garantía a los créditos que contraigan o a los bonos que emitan las empresas del Estado, entidades que conforman la Administración del Estado de acuerdo con lo establecido en el artículo 1° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado e inciso penúltimo del artículo 2° del decreto ley N° 1.263 de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, se configura con arreglo a lo prevenido en el artículo 40 del mencionado decreto ley, una deuda pública directa, esto es, un compromiso monetario asumido por el Estado, derivado de las obligaciones de pago a futuro que contrae al garantizar las obligaciones de tal naturaleza que convienen las entidades públicas en virtud de una autorización legal, y siempre que se haya dado cumplimiento, además, a la exigencia contenida en el artículo 44 del decreto ley N° 1.263 de 1975.

Luego, en lo que concierne específicamente al contrato de emisión de bonos suscrito por la empresa recurrente de conformidad con su normativa orgánica y a las disposiciones de la ley N° 18.045, sobre Mercado de Valores, que cuenta con la garantía del Estado autorizada por la ley N° 19.847 y otorgada por el decreto N° 821 de 2003, del Ministerio de Hacienda, corresponde manifestar que el Fisco de Chile ha autorizado, por una parte, las condiciones financieras de la emisión de títulos de deuda pública a largo plazo y, por la otra, ha otorgado a su respecto la garantía del Estado, concurriendo así a la aceptación de los títulos de deuda pública mediante la firma del Tesorero General de la República, en la medida que se ha constituido en garante de las obligaciones respectivas.

Por consiguiente, una vez refrendados por el Contralor General de la República, los respectivos títulos de deuda pública adquieren plena validez legal y generan las obligaciones de pago en las condiciones que se estipulan tanto para el emisor como para el garante, quien como ya se ha señalado, ha concurrido a la emisión y ha aceptado los compromisos financieros de que dan cuenta los títulos de crédito - bonos - que ha suscrito, constituyéndose, desde luego, en codeudor solidario y obligado al pago de las obligaciones contraídas en caso de incumplimiento del emisor, sin perjuicio de su derecho a reembolso conforme a las normas generales aplicables a la materia.

Precisado lo anterior, es procedente concluir que el Fisco de Chile, al constituirse en garante de una oferta pública de valores efectuada por una empresa del Estado, reviste la calidad jurídica de aceptante ya que pasa a tener la calidad de deudor directo frente a los tenedores de esos instrumentos financieros, debiendo entenderse incluido dentro de la expresión "emitidos o aceptados por el Fisco" contenida en el artículo 24, N° 3, del decreto ley N° 3.475 de 1980.

Déjase sin efecto el dictamen N° 44.351 de 2002, de esta Contraloría General.