Dictamen N° 45484

Texto del dictamen

N° 45.484 Fecha: 30-IX-2008

La Municipalidad de Cerrillos mediante el oficio N° 100/197/2007, de 2007, solicita que esta Contraloría General reconsidere los pronunciamientos que concluyeron la improcedencia que el municipio pague a miembros de la Junta de Vecinos Camino al Progreso, la suma que les adeudaría desde el año 1996, correspondiente al aporte municipal para financiar el proyecto "Construcción e instalación de graderías en multicancha de Plaza Buzeta", que formaba parte del programa "Entre Todos IV" del Fondo de Solidaridad e Inversión Social -Fosis-.

Ello, considerando que por decreto N° 9, de 2006, del Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Aviación, se derogó la zona de protección del Aeródromo Los Cerrillos, y por ende a esta data ha desaparecido el obstáculo jurídico que impedía ese aporte, cual era, que el proyecto no se ajustaba al Plan Regulador Metropolitano de Santiago, al estar emplazado en su mayor parte en dicha zona de protección,

Añade el municipio recurrente, que la junta de vecinos reiteradamente ha requerido dicho aporte y que no hacerlo constituiría un enriquecimiento ilícito para la entidad edilicia,

Por su parte, la señora Marlén Suárez, ex-dirigente vecinal, solicita una pronta resolución de la consulta formulada por el municipio, para los efectos que éste le reembolse el dinero invertido en el proyecto de la especie, considerando que solicitó un crédito personal para cubrir el monto correspondiente al aporte municipal.

Sobre el particular, cabe manifestar que la problemática de la especie se originó en septiembre de 1995, cuando los entonces concejales y alcalde de la municipalidad recurrente comunicaron por escrito al Fosis y a la citada junta de vecinos, su compromiso en orden a efectuar un aporte al mencionado proyecto, con cargo al presupuesto municipal de 1996, entidades que asimismo concurrían a su financiamiento, asumiendo la organización comunitaria además la calidad de ejecutora del proyecto. En ese estado de cosas, la junta de vecinos en diciembre de 1995 celebró con un particular un contrato para la ejecución de las obras, asumiendo, en los hechos, los dirigentes de aquélla la suma de $ 1.500.000, correspondiente al aporte municipal.

No obstante, una vez aprobado el proyecto y acordada la respectiva modificación presupuestaria por el concejo municipal, el municipio no pudo enterar su aporte al ser éste objetado por la Dirección de Control, en atención a que la edificación constitutiva del proyecto no tenía la aprobación de la Dirección de Obras Municipales, al contravenir su emplazamiento el decreto N° 146, de 1992, del Ministerio de Defensa Nacional, que a la época determinaba la aludida zona de protección -fundado en el artículo 16 de ley N° 18.916, sobre Código Aeronáutico-, situación reiterada en la resolución N° 20, de 1994, del Consejo Regional del Gobierno Regional Metropolitano, que aprueba el Plan Regulador Metropolitano de Santiago. Tal decisión municipal dio lugar a que el Fosis dispusiera el término anticipado del proyecto y del contrato de aportes suscrito.

Mediante los dictámenes N°s 17.129, de 1997 y 14.889, de 1999, en respuesta a sendas solicitudes de pronunciamiento formuladas por la Municipalidad de Cerrillos, este Organismo Contralor concluyó que esa entidad edilicia no se encontraba facultada para efectuar el aporte, al sustentarse en actos administrativos irregulares que contrarían la citada normativa jurídica, referida al emplazamiento de las obras. A similar conclusión se llegó mediante dictamen N° 10.176, de 2003, al desestimar una anterior reclamación deducida por la individualizada ex-dirigente de la junta de vecinos.

En efecto, es posible verificar que el alcalde y el concejo municipal de la época contrajeron en representación del municipio una obligación para con un tercero, consistente en dar una suma de dinero, decisión administrativa que por no ajustarse a la normativa jurídica pertinente -cual es, la relativa a la zona de protección en que se ubicaba la obra que se pretendía financiar- adolecía de un vicio de legalidad que obstó a su perfeccionamiento, atendido el principio de legalidad a que se encuentra sometida la actividad municipal, según lo prescrito en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Ahora bien, efectuado un nuevo estudio de la situación planteada, es preciso tener en cuenta, en este caso específico, la concurrencia de otras consideraciones jurídicas y de hecho que permiten modificar el criterio sustentado en los aludidos dictámenes N°s 17.129, de 1997, 14.889, de 1999 y 10.176, de 2003, y autorizan a sostener que procedería que la municipalidad reembolse la referida suma de dinero, no obstante la inexistencia de un acto administrativo que obligue a la municipalidad.

En primer término, necesariamente debe tenerse en consideración la circunstancia de que en la actualidad no existe impedimento jurídico para la mantención de las graderías en la referida plaza, atendida la derogación de la norma que determinaba como zona de protección el lugar de emplazamiento de esas obras, objeción jurídica que en su oportunidad imposibilitó al municipio materializar el aporte.

Luego, debe tenerse en cuenta que la actuación de los dirigentes vecinales, cuales son la de encargar a un tercero la ejecución de la obra y asumir directamente la parte del costo que de aquélla correspondía al municipio, en tanto la decisión administrativa se perfeccionara, lo que finalmente no aconteció, se fundamentó en la creencia de los particulares de encontrarse en presencia de un acto administrativo ajustado a derecho por parte de las autoridades correspondientes.

Además, los respectivos recursos efectivamente fueron invertidos en obras de interés general de la comunidad local, cual es, la construcción de graderías en una multicancha ubicada en una plaza de la comuna, obras que hasta la actualidad son utilizadas con fines recreativos y deportivos por los vecinos, satisfaciendo por ende las necesidades de dicha comunidad, las cuales la normativa jurídica le encomienda al municipio perseguir.

Por último, la construcción e instalación de las graderías en la plaza, han acrecentado el valor de esta última, la cual al tenor del artículo 589 el Código Civil, constituye un bien nacional de uso público cuyo dominio pertenece a la nación toda y su uso a todos los habitantes de la nación, no existiendo por ende beneficio patrimonial alguno a favor de particulares.