Dictamen N° 42822

Texto del dictamen

N° 42.822 Fecha: 10-IX-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministro de Defensa Nacional, solicitando la reconsideración parcial del dictamen N° 2.924, de 1997, en cuanto concluye que el Presidente de la República sólo puede disponer la intervención de las Fuerzas Armadas en casos de sismos o catástrofes naturales, previa declaración del estado de excepción constitucional de catástrofe, en la forma prescrita por la Constitución Política de la República.

Al respecto, el mencionado Secretario de Estado sostiene, en síntesis, que si bien la ocurrencia de un sismo o catástrofe puede configurar una calamidad pública que dé lugar a la declaración del estado de catástrofe, acorde con el artículo 41 de la Carta Fundamental, ello no significa que siempre frente a hechos de tal naturaleza sea necesario decretar previamente ese estado de excepción constitucional para disponer la intervención de las Fuerzas Armadas, toda vez que también el ordenamiento jurídico regula los casos de sismos y catástrofes con la finalidad de que dichas instituciones puedan recurrir en auxilio de las personas y bienes afectados por tales acontecimientos.

La autoridad recurrente, aduce que el propósito de disponer la participación de las Fuerzas Armadas en estos casos de sismos y catástrofes es contar con la cooperación necesaria para ayudar a la población perjudicada por tales eventos, lo que, en todo caso, se enmarca dentro ice las funciones de las instituciones armadas, acorde al artículo 101 de la Constitución Política.

Requerido el informe pertinente, el Auditor General del Ejercito señala, a través del oficio AUGE SC 11/2 a (R) N° 6.800/21, que concuerda con los fundamentos indicados por el Ministro de Defensa Nacional atendidas las razones que expone.

En relación con la materia, es preciso anotar que el dictamen cuya reconsideración se solicita, expresa que la existencia y funcionamiento de las Fuerzas Armadas se encuentran establecidas en Ia Constitución Política y en la ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de Fuerzas Armadas, de modo que la actuación de las mismas debe ceñirse a lo que respecto de ellas señalan dichos textos, agregando que, "...sólo procede la intervención de las instituciones castrenses, en aquellas situaciones de que trata la normativa referida".

El dictamen que se examina sostiene que la intervención de las Fuerzas Armadas en casos de calamidad pública tiene su fundamento en las normas sobre estados de excepción constitucional contenidas en la Carta, así como en las de la ley orgánica constitucional N° 18.418, que regula tales estados, de lo que concluye la necesidad de que se declare previamente la correspondiente situación de excepción, puesto que sin ese requisito "no puede disponerse la cooperación de tales instituciones en estado de normalidad constitucional"

En este sentido, el citado pronunciamiento añade que en la situación de calamidad pública quedan comprendidos "los sismos y otras catástrofes naturales, de modo que si el Presidente de la República decide disponer la intervención de las Fuerzas Armadas, en la solución de los problemas que de tales acontecimientos se deriven, deberá hacerlo disponiendo el pertinente estado de excepción constitucional".

Agrega el mencionado dictamen que "Confirma el criterio expresado la circunstancia de que el artículo 18°, inciso final, de la Constitución Política, establece, especialmente, que el resguardo del orden público durante los actos electorales y plebiscitarios, corresponderá a las Fuerzas Armadas y Carabineros del modo que indique la ley", ya que "...atendido que dicho precepto se limita, en lo relativo a esa materia, a remitirse a la ley, debe estimarse que la justificación de la norma referida radica en la necesidad de que sea una norma de rango constitucional la que señale la intervención en los actos referidos de las Fuerzas Armadas y de Orden, en materias que no quedan exactamente comprendidas en las situaciones a que se refiere el artículo 90 de la Carta Fundamental".

Según es dable apreciar, el dictamen en cuestión entiende que la intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos que no correspondan exactamente a las materias que indica el artículo 90 de la Constitución -actual artículo 101-, sólo resulta admisible si ello se encuentra previsto en un precepto constitucional, como ocurriría tratándose de actos eleccionarios y plebiscitarios y en situaciones de calamidad pública, previa declaración del estado de catástrofe.

Expuesto lo anterior, es menester consignar que con ocasión de un nuevo estudio del asunto planteado, especialmente en lo concerniente al alcance de las normas constitucionales pertinentes y al régimen jurídico aplicable a los casos de sismos y catástrofes naturales que provocan daños en las personas y los bienes, se ha estimado procedente reconsiderar el criterio expuesto en el dictamen N° 2.924, de 1997, de acuerdos las razones que se pasan a explicar.

Sobre el particular, corresponde manifestar, en primer término, que el inciso primero del artículo 101 de la Constitución Política, establece que las Fuerzas Armadas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional.

Dicho precepto, conforme a sus propios términos, se limita a señalar los organismos que constituyen las Fueras Armadas, agregando el fin de su existencia y su carácter de esenciales para la seguridad nacional, sin que de ello se deduzca intención aIguna del constituyente en el sentido de agotar las funciones que puedan asumir los institutos armados, por lo que éstas bien pueden establecerse en otros textos legales, conforme a las reglas generales.

Por su parte, el inciso primero del artículo 105 de la citada Carta Fundamental, inserto en su Capítulo XI que trata de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública, prevé la existencia de la ley orgánica constitucional respectiva, disponiendo, en lo que interesa, que ella determinará las normas básicas sobre nombramientos, ascensos y retiros de los oficiales de las Fuerzas Armadas, así como las normas básicas referidas a la carrera profesional, incorporación a sus plantas, previsión, antigüedad, mando, sucesión de mando y presupuesto de las mismas entidades.

Como se puede advertir de la norma precitada, la ley orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas se refiere exclusivamente a los elementos que se consideren básicos en las respectivas materias, de modo que aquéllos que no queden incluidos en dicho carácter han podido ser regulados por otras leyes.

A este respecto, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, al ejercer el control de constitucionalidad del proyecto de ley orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas, en la sentencia de 15 de febrero de 1990 (Rol N° 98), a través de la cual declaró "que conforme al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, las normas básicas son las que constituyen el fundamento o apoyo principal en que estriba o descansa una cosa o las que son fundamentales de una materia", y "por consiguiente, las normas básicas sobre las materias que específicamente señala el artículo 94 de la Constitución Política -actual artículo 105-, son las imprescindibles y deben estar todas señaladas en la ley orgánica constitucional respectiva, como también podrían estarlo aquellas normas o materias que constituyen elementos complementarios indispensables de las básicas".

Precisado lo anterior, y en lo concerniente a la materia en análisis, es menester considerar lo dispuesto en el Título I de la ley N° 16.282, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto N° 104, de 1977, del Ministerio del Interior, que establece disposiciones permanentes para casos de sismos y catástrofes.

De conformidad al artículo 3° de la aludida ley N° 16.282, el Presidente de la República podrá, por decreto supremo fundado; dictar normas de excepción del Estatuto Administrativo, de las leyes orgánicas de los servicios públicos, de instituciones autónomas o semifiscales, para resolver los problemas de las zonas afectadas por un sismo o catástrofe.

Dichas normas de excepción, acorde a las letras a) y g) del mencionado precepto, podrán comprender, en lo que interesa, la designación de autoridades y determinación de sus atribuciones o facultades, y disponer las comisiones de servicio al extranjero de empleados de las Fuerzas Armadas.

Como se puede inferir, el cuerpo legal mencionado otorga al Presidente de la República especiales atribuciones para hacer frente a las dificultades originadas por la ocurrencia de sismos y catástrofes, pudiendo adoptar las medidas de excepción que dicha normativa establece.

Asimismo, es dable consignar que en virtud del artículo 20 de la citada ley, los Ministros del Interior y de Defensa Nacional elaborarán un plan tendiente a obtener que las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Carabineros desarrollen un programa que abarque los aspectos que allí se indican, entre cuyos objetivos se encuentra el de preparar un plan orgánico para las emergencias que se produzcan a consecuencia de sismos o catástrofes y programar la coordinación de los recursos humanos y materiales de los servicios públicos y de las instituciones asistenciales públicas y privadas.

Al respecto, conviene agregar que el plan a que alude el mencionado precepto legal, con la denominación de Plan Nacional de Protección Civil, fue aprobado por el decreto N° 156, de 2002, del Ministerio del Interior, en el que bajo el rubro "Gestión en Protección Civil", se contempla la participación de cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas y Carabineros, por ser ello necesario para la prevención de riesgos y solución de los problemas derivados de emergencias, desastres y catástrofes.

A su turno, el inciso tercero del artículo 21 de la ley N° 16.282, contempla la posibilidad de que en caso de sismos o catástrofes en país extranjero, se comisione a un funcionario de las Fuerzas Armadas, quien tendrá a su cargo los recursos humanos y materiales que se envíen como ayuda chilena.

De esta manera, entonces, aparece que la normativa vigente para casos de sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas o en los bienes, pero cuya gravedad, a juicio del Presidente de la República, no conlleve la declaración del respectivo estado de excepción constitucional, admite la intervención de las Fuerzas Armadas en actividades de colaboración con otros organismos de la Administración del Estado para resolver los problemas que se susciten en las zonas afectadas,

En el mismo sentido, la participación de los cuerpos armados en las situaciones de sismos o catástrofes, se condice con la circunstancia de que acorde con el artículo 1° de la ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, las instituciones castrenses forman parte integrante de la Administración del Estado, debiendo, por ende, cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción con los demás organismos que pertenecen a ella, de acuerdo a lo prescrito en el inciso segundo del artículo 5° de la mencionada ley orgánica constitucional.

Por tanto, en virtud de lo anteriormente expuesto, resulta procedente reconsiderar el criterio contenido en el dictamen N° 2.924, de 1997, en cuanto concluye que sólo procede la intervención de dichos institutos en aquellas situaciones de que trata la Constitución Política y la ley N° 18.948, conclusión que debe corregirse, puesto que restringe la actuación de las Fuerzas Armadas a las situaciones y procedimientos que prevén dichos textos, dejando sin aplicación preceptos legales que contemplan hipótesis diversas, en circunstancias que aun esa misma normativa constitucional y orgánica admite que tales instituciones sean reguladas en otras disposiciones de rango legal, como es el caso de la ley N° 16.282.

En este mismo orden de ideas, tampoco resulta admisible interpretar el inciso final del artículo 18 de la ley suprema en el sentido señalado en el dictamen cuya reconsideración se solicita, esto es, que su justificación radica en la necesidad de que sea una norma de rango constitucional la que señale la intervención de las Fuerzas Armadas y de Orden, en materias que no quedan comprendidas en las situaciones a que se refiere el mencionado artículo 101.

Antes bien, el inciso final del artículo 18 de la Constitución Política, en cuanto señala que "El resguardo del orden público durante los actos electorales y plebiscitarios corresponderá a las Fuerzas Armadas y Carabineros del modo que indique la ley", constituye una excepción a la regla del inciso segundo del artículo 101 de la Constitución Política, en cuya virtud a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, les corresponde, en lo que interesa, garantizar el orden público, puesto que durante los actos electorales y plebiscitarios el resguardo de éste les corresponderá, además de Carabineros, a las Fuerzas Armadas.

En consecuencia, en mérito de lo anteriormente expuesto, procede reconsiderar parcialmente el dictamen N° 2.924, de 1997, de esta Contraloría General, en cuanto expresa que el Presidente de la República sólo puede disponer la intervención de las Fuerzas Armadas en caso de catástrofes naturales, previa declaración del estado de catástrofe, en la forma que prescriba la Constitución.