Dictamen N° 37719

Texto del dictamen

N° 37.719	Fecha: 11-VIII-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación de Funcionarios No Académicos ANTUMAPU de la Facultad de Ciencias Agronómicas de la Universidad de Chile, reclamando que las autoridades que indica no han dado respuesta a la solicitud que le formularan, en orden a que se les proporcione una planilla con las remuneraciones de los funcionarios de la citada facultad, información requerida con el fin de elaborar una propuesta económica destinada a mejorar las rentas del personal.

Requerido de informe, el Rector (S) de la Universidad de Chile ha señalado, en síntesis, que la ley N° 19.296, que regula las asociaciones de funcionarios, si bien establece la obligación que tiene la autoridad administrativa de proporcionar a los dirigentes gremiales la información que éstos soliciten, en la medida que ella incida en materias relacionadas con los objetivos de la agrupación, lo cierto es que dicho deber, en ningún caso, puede entenderse que implica el de otorgarla en términos pormenorizados, como lo habría solicitado la entidad interesada, puesto que esa información reviste la naturaleza de privada y, en cuanto tal, se encuentra amparada por la garantía constitucional del artículo 19 N° 4 de la Constitución Política.

Sin perjuicio de lo anterior, esa superioridad expresa que se ha constituido una comisión en la Facultad de Ciencias Agronómicas para elaborar un estudio sobre la carrera funcionaria y las remuneraciones de los empleados que sirven en ella.

Sobre el particular, es preciso recordar, en primer término, que la reforma constitucional aprobada mediante la ley N° 20.050, de 26 de agosto de 2005, introdujo un nuevo artículo 8° a la Carta Fundamental, el que, en su inciso segundo, dispone que "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".

Como puede advertirse, a partir de la entrada en vigencia del precepto constitucional reseñado, se elevó a rango constitucional el principio de transparencia y publicidad administrativa, que con anterioridad se encontraba consagrado en la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y en la ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, quedando exclusivamente reservado a una ley de quórum calificado establecer el secreto o reserva de los actos y procedimientos de los órganos del Estado, y sólo por las causales que la misma norma especifica.

Ahora bien, habida cuenta que en la especie no concurre una causal de secreto o reserva, establecida por ley de quórum calificado, en relación con la información solicitada, y que no obstante aquello, la superioridad estima que su divulgación atentaría contra la privacidad del personal a su cargo, es que cobra especial relevancia la regulación que en materia de acceso a la información se encuentra contenida en los artículos 13 y 14 de la citada ley N° 18.575, que hacen excepción a la regla contenida en el artículo 8° inciso segundo de la Carta Política, en cuanto a que la declaración del secreto o reserva de los actos emanados de los órganos del Estado sólo puede efectuarse mediante ley de quórum calificado.

En efecto, el artículo 38, inciso primero, de la Ley Fundamental establece que es materia de ley orgánica constitucional todo aquello que diga relación con la organización básica de la Administración Pública, la cual se sustenta sobre la base de los principios que señala el artículo 3° de la ley N° 18.575, entre los que se incluye el de publicidad, y en ese entendido, las excepciones que se establezcan a este principio, deben ser asimismo materia de ley orgánica constitucional.

Así lo ha sostenido parte de la doctrina, como es el caso de Miguel Angel Fernández González, en su texto "El principio de publicidad de los actos estatales en el nuevo artículo 8° inciso 2° de la Constitución", incorporada a la publicación coordinada por Francisco Zúñiga, titulada "Reforma Constitucional", de Editorial Lexis Nexis, Santiago, 2005, págs. 198 y 199, al señalar que "los casos de secreto y reserva relativos a actos, sus fundamentos, los documentos que les sirven de antecedente y los procedimientos conforme a los cuales se dictaron, cuando emanen de la Administración del Estado, deben ser contemplados en preceptos legales de carácter orgánico constitucional".

Señalado lo anterior, es útil recordar que los preceptos citados, establecen como regla general la publicidad de los actos administrativos y el mecanismo para acceder a ella, así como las causales en cuya virtud se puede denegar la entrega de los documentos o antecedentes requeridos, los que en la actualidad resultarán aplicables en todo aquello en que no sean contrarios a lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley Fundamental.

Por su parte, entre otras causales, el artículo 13, inciso undécimo, de la ley N° 18.575, se refiere a la oposición deducida en tiempo y forma por los terceros a quienes se refiere o afecta la información contenida en los documentos solicitados. En este sentido, el inciso sexto de la misma disposición, señala que "Cuando el requerimiento se refiera a documentos o antecedentes que contengan información que pueda afectar los derechos o intereses de terceros, el jefe superior del órgano requerido, dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, deberá comunicar mediante carta certificada, a la o las personas a que se refiere o afecta la información correspondiente, la facultad que les asiste para oponerse a la entrega de los documentos solicitados, adjuntando copia del requerimiento respectivo".

Enseguida, en su inciso séptimo agrega que "Los terceros interesados podrán ejercer su derecho de oposición dentro del plazo de tres días hábiles contado desde la fecha de notificación, la cual se entenderá practicada al tercer día de despachada la correspondiente carta certificada. La oposición deberá presentarse por escrito y no requerirá expresión de causa".

A su turno, cabe hacer presente que, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso octavo del artículo en comento, deducida la oposición en tiempo y forma, el órgano requerido quedará impedido de proporcionar la documentación o antecedentes solicitados, salvo resolución judicial en contrario, dictada conforme al procedimiento que establece el artículo 14 de la ley, pero en el caso de no deducirse la oposición, se entenderá que el tercero afectado accede a la publicidad de dicha información.

En virtud de lo anterior, no resulta procedente que, sin informar ni consultar la opinión de los aludidos terceros, la jefatura superior del servicio deniegue la solicitud de información por estimar que su entrega resulta potencialmente lesiva a los derechos o intereses de aquellos a que se refiere, puesto que tal negativa implicaría el establecimiento de una causal de reserva por parte de la autoridad administrativa, lo que no se aviene con lo dispuesto en el artículo 8°, inciso segundo de la Constitución Política, que radica únicamente en el legislador la competencia para determinar el secreto o reserva de los actos o resoluciones de un órgano del Estado y sus fundamentos.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado, en el considerando vigésimoctavo de la sentencia recaída en el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad Rol N° 634-2006, que "conforme a la historia (...) de la reforma constitucional de 2005, la norma contenida en el inciso undécimo del artículo 13 de la ley N° 18.575, en cuanto permite que el jefe superior del órgano requerido deniegue, por resolución fundada, la entrega de determinada información que se le solicita, en base a una supuesta "afectación sensible de intereses de terceras personas", no resulta compatible con el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución".

Agrega en ese mismo considerando que, "desde la vigencia de la ley N° 20.050, sólo corresponde a una ley de quórum calificado la determinación del contenido y alcance de las causales de secreto o reserva previstas en la Carta Fundamental. Así, la autoridad administrativa debe sujetarse a. los parámetros fijados por aquélla a la hora de denegar la entrega de documentación pública que le haya sido solicitada, por estar afecta a secreto o reserva".

Aún más, la sentencia en comento, luego de referirse a lo dispuesto en los incisos sexto, séptimo, octavo y undécimo, del artículo 13 de la ley N° 18.575, reseñados en los párrafos anteriores de este oficio, manifiesta que "las normas recordadas sí resultan compatibles con la redacción que el Constituyente de 2005 introdujera al artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución que, como se expresó, sólo confió a la ley de quórum calificado la determinación del contenido y alcances de las causales de reserva o secreto de la información que se requiera a los órganos del Estado, evitando, de esta forma, que tal determinación quede entregada al mero criterio del jefe superior del servicio respectivo".

Como puede advertirse, el fallo del Tribunal Constitucional confirma que la vigencia de los referidos incisos del artículo 13 de la citada ley N° 18.575, no se ha visto afectada por la incorporación del nuevo artículo 8° a la Ley Fundamental, con el que resultan armónicos, atendido lo cual, son plenamente aplicables a casos como el que nos ocupa.

Por consiguiente, frente a un requerimiento como el de la especie, la superioridad debe comunicarlo a los terceros cuyo derecho a la privacidad pudiera verse vulnerado por la entrega de la información solicitada, para que éstos, si así lo estiman, ejerzan su derecho de oposición en el plazo previsto y de conformidad con la normativa anteriormente analizada.

En otro orden de consideraciones, cabe referirse a lo expresado por la Universidad de Chile en su informe, en cuanto a que la información requerida por la asociación de funcionarios interesada, se aparta de los objetivos de aquella en cuanto tal, de conformidad con lo establecido en la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado.

Al respecto, cumple con señalar que, contrariamente a lo sostenido por la aludida autoridad, el artículo 7° de la citada ley N° 19.296, señala las principales finalidades que tendrán dichas entidades, entre las que cabe destacar las contempladas en las letras a), c) y e), que dicen relación, la primera, con promover el mejoramiento económico de sus afiliados y de las condiciones de vida y de trabajo de los mismos, en el marco que la misma normativa permite; la segunda, con recabar información sobre la acción del servicio público correspondiente y de los planes, programas y resoluciones relativos a sus funcionarios, y la tercera, con dar a conocer a la autoridad sus criterios sobre políticas y resoluciones relativas al personal.

Por su parte, el artículo 25 de la citada ley, en su inciso cuarto, previene que "los directores de las asociaciones de funcionarios tendrán derecho a solicitar información, de las autoridades de la institución correspondiente, acerca de las materias y de las normas que dijeren relación a los objetivos de las asociaciones y a los derechos y obligaciones de los afiliados", añadiéndose en el inciso sexto, que "igualmente, tendrán derecho a solicitar participación en el estudio de las políticas relativas a los derechos y obligaciones del personal de la institución respectiva".

Como puede apreciarse, del análisis de las disposiciones reseñadas, aparece que la petición de que se trata, versa sobre una materia relacionada con las finalidades y objetivos de la agrupación requirente, particularmente, con la promoción del mejoramiento económico de sus afiliados.

En consecuencia, esta Contraloría General cumple con señalar que, de conformidad con los antecedentes tenidos a la vista, no consta que las respectivas autoridades de la Universidad de Chile hayan ajustado su actuación a la normativa constitucional y legal vigente en materia de acceso a la información pública, lo que deberá subsanarse a la brevedad, realizando las gestiones necesarias, tendientes a comunicar la solicitud de la Asociación de Funcionarios No Académicos de la Facultad de Ciencias Agronómicas de esa Casa de Estudios Superiores, a los terceros cuyos derechos o intereses puedan verse afectados con la divulgación de los antecedentes requeridos, siguiendo el procedimiento y los plazos que establece la ley.

Compleméntese el dictamen N° 32.013, de 2005, y déjese sin efecto el oficio N° 40.572, de 1999, y toda otra jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, contraria a lo expuesto en este pronunciamiento.