Dictamen N° 30070

Texto del dictamen

N° 30.070 Fecha: 1-VII-2008

Mediante presentación, don Jean Pierre Laulie Alfessi, en representación de Supermercados Unimarc S.A., solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento acerca de las órdenes de arresto libradas por la Intendencia de la Región Metropolitana en contra de la persona que indica, emitidas de conformidad al artículo 169 del Código Sanitario, por vía de sustitución y apremio respecto de las multas que la Autoridad Sanitaria de la misma región impusiera a la mencionada empresa y que no fueran pagadas dentro del plazo legal. Postula, al efecto, que los actos administrativos que contienen dichas órdenes no se ajustarían a derecho por haber transcurrido el plazo de prescripción de las sanciones de multa que les sirven de antecedente.

Requeridos de informe, el señor Secretario Regional Ministerial de Salud y la señora Intendenta de la Región Metropolitana formulan una serie de consideraciones, afirmando, en síntesis, que sus actuaciones se han enmarcado dentro del ordenamiento jurídico y siguiendo las instrucciones de esta Entidad de Control.

Al respecto es del caso señalar que de acuerdo al artículo 168 del Código Sanitario, los infractores de la normativa sectorial a quienes se les aplicare una multa "deberán acreditar su pago ante la autoridad sanitaria que los sancionó, dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia".

El artículo 169 del mismo cuerpo legal agrega que si transcurrido dicho plazo el infractor no la hubiere pagado "sufrirá, por vía de sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que comprenda dicha multa". El inciso segundo del mismo precepto dispone que para llevar a cabo esta medida, la autoridad sanitaria solicitará del Intendente o Gobernador respectivo el auxilio de la fuerza pública, quienes dispondrán sin más trámite la detención del infractor y su ingreso al establecimiento penal respectivo, a cuyo efecto librarán la orden correspondiente en conformidad a las reglas generales, dando cuenta de lo obrado a dicha autoridad.

Establecido lo anterior y de acuerdo a lo que expone el ocurrente, resulta que por medio de la resolución N°1.436, de 16 de marzo de 2006, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana aplicó a Supermercados Unimarc S.A. una multa de 25 unidades tributarias mensuales, notificada al interesado el 20 de marzo del mismo año.

Rechazada que fuera la reconsideración interpuesta por la empresa interesada, por oficio N°7.553, de 23 de noviembre de 2006, el Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana solicitó al Intendente respectivo dictar las providencias del caso para que la persona que identificaba como representante de la empresa sancionada fuera detenida y cumpliera en un establecimiento penal un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual, todo ello de acuerdo a los términos que indican los artículos 168 y 169 del Código del ramo.

Vistos los antecedentes expuestos, mediante resolución N°409, de 11 de diciembre de 2006, de la Intendencia de la Región Metropolitana de Santiago, el Intendente Regional otorgó el auxilio de la fuerza pública a objeto de que Carabineros de Chile procediera sin más trámite a la detención de la persona que indica, acto administrativo que fue tomado razón con alcance por esta Entidad de Control, mediante oficio N°61.621 de 2006.

En los mismos términos, la Secretaría Regional Ministerial de Salud ya indicada, por medio de la resolución N°3.112, de 17 de mayo de 2006, aplicó a Supermercados Unimarc S.A. una multa de 30 unidades tributarias mensuales, acto notificado el 15 de junio del mismo año. Enseguida, por oficio N°6.738, de 12 de octubre de 2006, ese organismo regional solicitó al Intendente la orden de arresto respecto de quien identificaba como representante de la entidad sancionada, lo que se tradujo en la resolución N°364, de 15 de noviembre de 2006, de la Intendencia de la Región Metropolitana de Santiago, la que fue tomada razón por esta Contraloría General.

Al respecto, comoquiera que el Código Sanitario no contiene normas expresas que regulen la prescripción de las infracciones a esa normativa, ni la de las sanciones impuestas por la autoridad sanitaria, resultan aplicables las reglas generales que en esta materia establece el derecho común, esto es, que unas y otras prescriben dentro del término de seis meses que los artículos 94 y 97 del Código Penal, respectivamente, establecen para las faltas. (Aplica criterio contenido en el dictamen N°28.226, de 2007).

En lo que se refiere al cómputo del plazo de prescripción de las sanciones aplicadas por la Administración, éste debe contarse desde que el acto que las impone se encuentre ejecutoriado, momento que, por regla general, coincide con la notificación del mismo al interesado. Ello resulta de lo establecido en los artículos 3° y 51 de la ley N°19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, puesto que los actos administrativos son exigibles frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia, causan inmediata ejecutoriedad y, si fueren de contenido individual, producen efectos jurídicos desde su notificación, por todo lo cual la autoridad administrativa está autorizada, desde entonces, para disponer la ejecución de oficio del acto administrativo de que se trate.

Con todo, conforme lo señala el mismo artículo 51 ya citado, corresponde agregar que la regla de la inmediata ejecutoriedad del acto administrativo cede, en lo que interesa, en los casos en que una disposición legal establezca lo contrario, tal como ocurre con el artículo 168 del Código Sanitario, conforme al cual los infractores a quienes se les aplicare una multa deberán acreditar su pago ante la autoridad que los sancionó "dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia", entendiéndose que el acto sancionatorio sólo estará ejecutoriado una vez que haya transcurrido ese término legal, según se deduce de lo dispuesto en el artículo 169 del mismo Código. En otros términos, pendiente el plazo legal al que aluden los artículos 168 y 169 del Código Sanitario, concurre una circunstancia que obsta a la exigibilidad de la obligación creada por el acto administrativo que impuso la multa, acto que no estará ejecutoriado en tanto no transcurra ese plazo.

Por otro lado, también constituye una excepción a la inmediata ejecutoriedad de los actos administrativos lo establecido en los artículos 3° y 57 de la ley N°19.880, en los casos en que la autoridad competente, conociendo de alguno de los recursos administrativos a que aluden los artículos 10 de la ley N°18.575 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N°1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia- y 15 de la ley N°19.880, suspenda la ejecución del acto impugnado, circunstancia que obsta a esa ejecutoriedad, en tanto no se resuelva el recurso o se alce la suspensión.

Establecido lo anterior, en cuanto a los efectos jurídicos producidos por las resoluciones N°s. 1.436 y 3.112, ambas de 2006, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana -que sancionaron a Supermercados Unimarc S.A en la forma indicada-, corresponde señalar que éstos consisten en la obligación de dar la suma de dinero correspondiente a cada una de las multas impuestas, la que se soluciona mediante el pago de las mismas.

Estos actos administrativos -exigibles transcurrido que fuera el plazo de cinco días hábiles luego de su notificación a la empresa afectada-, autorizaban a la autoridad sanitaria a disponer la ejecución de oficio de los mismos, mediante el procedimiento previsto en el Código del ramo, solicitando el auxilio de la fuerza pública y la detención del infractor, sin perjuicio de la posibilidad de haberse dispuesto la suspensión de los efectos de dichos actos, lo que en la especie no ocurrió.

En las condiciones descritas, es dable concluir que la resolución N°409, de la Intendencia de la Región Metropolitana, de 11 de diciembre de 2006, que ordenó la detención de la persona que indica, se extendió en "sustitución y apremio" respecto de una sanción que a esa data se encontraba prescrita, toda vez que la resolución N°1.436, de 2006, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, que impuso la multa, fue notificada al interesado el 20 de marzo del mismo año y quedó ejecutoriada al quinto día hábil siguiente, excediéndose, así, el término de seis meses que establece el artículo 97 del Código Penal.

En el caso de la resolución N°364, de 15 de noviembre de 2006, de la misma Intendencia, ella se emitió respecto de una sanción que a esa data no se encontraba prescrita, puesto que la resolución N°3.112 de 2006, de la autoridad sanitaria y que impuso la multa, fue notificada al interesado el 15 de junio de 2006, quedando ejecutoriada al quinto día hábil siguiente. Sin embargo, se debe tener presente que el acto administrativo que dispone la detención del infractor no interrumpe ni suspende la prescripción de la multa, por lo que el plazo de ésta ha seguido corriendo luego de dicha resolución.

Ahora bien, considerando que el acto administrativo del Intendente o Gobernador sólo sustituye a la sanción impuesta por la autoridad sanitaria y es el medio para apremiar su cumplimiento, la prescripción que extingue a la multa igualmente afecta a la resolución que ordena detener al infractor, puesto que la vigencia y efectos de esta orden no pueden extenderse más allá del acto sustituido.

Enseguida, tal como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, es del caso reiterar que la prescripción de las sanciones impuestas por la Administración, concurriendo los presupuestos que la configuran, debe ser declarada de oficio por el mismo órgano que las aplicó, lo que resulta tanto del artículo 102 del Código Penal, como de los artículos 8° de la ley N°18.575 y 7° de la ley N°19.880, sin perjuicio de las alegaciones que en tal sentido pueda formular el interesado.

Lo recién expuesto no es óbice para que el Intendente o Gobernador a quien la autoridad sanitaria solicita el auxilio de la fuerza pública, examine los presupuestos jurídicos y fácticos que hacen procedente esa solicitud, de conformidad al principio de juridicidad a que se encuentra sujeta la Administración -que incluye el acatamiento de la jurisprudencia administrativa emitida por este Organismo Contralor- y al deber de los órganos que la integran de cumplir sus cometidos coordinadamente, tal como lo prescribe el artículo 5° de la ley N°18.575.

Al respecto, el alcance del artículo 169 del Código Sanitario en el sentido que la detención del infractor se dispondrá "sin más trámite", no puede interpretarse en forma aislada, pretendiendo que esos términos habilitan a la autoridad para actuar en forma irreflexiva, puesto que ello importaría desatender el principio de racionalidad que debe orientar a la actividad administrativa, así como el imperativo constitucional en cuanto a que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, tal como lo establece el artículo 6° de la Carta Fundamental.

Por otra parte, en cuanto al planteamiento de la Intendencia de la Región Metropolitana en el sentido que la notificación del acto sancionatorio por parte de la autoridad sanitaria daría cumplimiento a la obligación establecida en el inciso segundo del artículo 50 de la ley N°19.880, de modo que la orden de detención librada por la intendencia o gobernación no requeriría ser notificada al interesado, cabe señalar que ello no resulta admisible, tanto porque la notificación que ese precepto exige obliga al órgano que ordenó la detención y no al que la solicita, como porque aquélla que practique la autoridad sanitaria sólo producirá los efectos propios de la multa impuesta por la resolución notificada, sin extenderse a otros que sean ajenos a las atribuciones de dicha autoridad.

Finalmente, respecto del alcance de las conclusiones del dictamen N°28.226, de 22 de junio de 2007, corresponde indicar que éste es plenamente aplicable a las órdenes de detención emitidas con anterioridad a esa data y que no se hayan ejecutado, puesto que el cambio de jurisprudencia sólo se aplica hacia el futuro en la medida en que existan situaciones particulares constituidas conforme a la doctrina sustituida por el nuevo pronunciamiento, lo que en la especie no ocurre, comoquiera que las resoluciones N°s. 364 y 409, de 2006, de la Intendencia Metropolitana, se encuentran formalmente vigentes. (Aplica criterio contenido en el dictamen N°50.185, de 2007).