Dictamen N° 24968

Texto del dictamen

N° 24.968	Fecha: 30-V-2008

Mediante oficios N°s 497 y 497-1 de 2007, el Jefe de la Oficina de Informaciones de la Cámara de Diputados solicita a la Contraloría General, un pronunciamiento en orden a determinar si el aumento de capital de una empresa estatal, cuya autorización no estuviere contemplada en la respectiva ley de presupuestos, puede otorgarse mediante la dictación de una ley, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 63, N° 8, de la Constitución Política.

En relación con la materia planteada, es menester hacer presente que el tema se abordará teniendo en cuenta que el Estado y sus organismos, conforme a lo establecido en el 	artículo 19, N° 21, de la Carta Fundamental, pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza. Tales actividades estarán sometidas a legislación aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser asimismo de quórum calificado. La actuación del Estado y sus organismos en este ámbito, se materializa a través de empresas públicas creadas por la ley y que integran la Administración del Estado, o bien, según lo previsto en el artículo 6° de la ley N° 18.575, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado, se fijó por el decreto con fuerza de ley N° 1/19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, mediante su participación en entidades que no formen parte de su Administración y que realicen esa clase de actividades.

Precisado lo anterior, y en lo que respecta, en primer término, a las empresas del Estado propiamente tal, es preciso señalar que ellas son creadas por ley y se rigen por las disposiciones que ella contempla, la que le otorga personalidad jurídica y determina su patrimonio, conformado por los bienes y recursos públicos que especifica.

Los mencionados haberes financieros, integran, desde luego, su presupuesto, el que, por lo general, se rige por el artículo 11 de la ley N° 18.196, o bien, por otras normas especiales aplicables a determinadas empresas, como es el caso, por ejemplo, de las aquéllas relacionadas o vinculadas con la Defensa y las creadas en virtud de la ley N° 19.542, que moderniza el sector portuario estatal y crea diez empresas del Estado, continuadoras legales de la Empresa Portuaria de Chile, en los términos y condiciones que expresa.

Como puede apreciarse, respecto de las empresas públicas de que se trata, no es propio señalar que su patrimonio esté integrado por aportes de capital, pues ello es inherente a las entidades que revisten el carácter de societarias, que gozan precisamente de un capital conformado por aportaciones que provienen de los entes que participan en ellas.

Tal presupuesto, por cierto, no concurre en el caso de las empresas del Estado, toda vez que, como se viera, su patrimonio está determinado por los recursos y bienes que determina la respectiva ley orgánica que las rige. En tal virtud, el otorgamiento de mayores recursos o de transferencias de fondos a esos organismos, podrá disponerse mediante los mecanismos que prevea el ordenamiento jurídico en vigor, teniendo especialmente en cuenta lo que prescribe el artículo 63, N° 8, de la Constitución Política, que establece que es materia de ley la que autorice la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, como ocurre en esta hipótesis.

En este contexto, entonces, el otorgamiento de recursos que acrecienten el patrimonio de una empresa pública o que se le confieran para determinados fines que debe satisfacer, podrá provenir, ya sea de transferencias de recursos que pueda efectuar, con cargo a su propio presupuesto, el Fisco, con arreglo a lo que disponga la ley, o bien de traspasos de fondos que, efectúen también los organismos públicos descentralizados, que estén a su vez facultados por la ley para ese efecto.

En este sentido, resulta necesario acotar que el artículo 4° de la Ley N° 20.232, de Presupuestos del Sector Público para el año 2008, en concordancia con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 26 del decreto ley N° 1.263 de 1975, previene, de manera general, que sólo por ley podrán incrementarse, entre otros, las transferencias corrientes, en los términos que indica.

Añade el citado artículo 4°, específicamente en relación con las empresas incluidas en dicha ley N° 20.232, que los respectivos aportes podrán elevarse hasta en 10%, lo que significa obviamente que se trata de aquellas empresas del Estado que ya tienen a su favor en transferencias dispuestas en el presupuesto de algún servicio u organismo incluido en esa ley, pudiendo citarse, por vía de ejemplo, la asignación 24-04-229 "Fábricas y Maestranzas del Ejército" del Programa 01 "Ejército de Chile" del presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional.

Por otra parte, es preciso también tener presente, en el mismo orden de ideas, que el inciso segundo del antes citado artículo 26 del decreto ley N° 1.263, previene que sólo por ley podrá autorizarse aportes a las empresas del Estado, sean públicas o sociedades anónimas, no incluidas en la ley de presupuestos. Esta norma trata, por cierto, de aquellas empresas públicas que, en el último de los cuerpos legales citados, no tienen contemplada en su beneficio alguna transferencia.

Seguidamente, en el caso de aquellas empresas en que el Estado y sus organismos o empresas tienen participación a través de aportes o acciones, de acuerdo a determinado porcentaje que establece la ley que autoriza al Estado para formar parte de ellas, acorde con el artículo 19, N° 21, de la Carta Fundamental, los aumentos del capital social que impliquen un nuevo aporte de recursos de parte del Fisco y de las otras entidades públicas que participan en ellas, deberá ajustarse, desde luego, a lo que disponga en la materia la ley que las rija.

Ahora bien, el referido aumento de capital, amén de que, como se ha dicho, deberá efectuarse con arreglo a lo que establezca la ley que autorizó la constitución de las indicadas entidades societarias, tendrá además que atenerse a lo que estipulen los estatutos sociales que las regulan y a las normas pertinentes de la ley N° 18.046, sobre sociedades anónimas, en el caso que revistan esta última naturaleza.

En este predicamento debe tenerse presente que, como quiera que el Fisco u otros entes públicos que participan en empresas que tienen carácter societario, actúan con sujeción al principio de juridicidad y de competencia previstos básicamente en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y recogidos a su vez en el artículo 2° de la citada ley N° 18.575, y no bajo el mero principio de la autonomía de la voluntad que rige en general en el Derecho Común, el aumento del capital de tales empresas, que tenga por finalidad emprender nuevas labores o acciones, que importen una modificación o ampliación de su objeto social, sólo podrá llevarse a cabo, conforme a lo prescrito en el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política, únicamente si una ley de quórum calificado lo autoriza, por incidir ello en la realización de una actividad empresarial diferente de aquella para la cual fue originalmente constituida.

Incluso, en este tema, es dable señalar que mediante dictamen N° 24.379 de 1992, la Contraloría General, concluyó que la participación de un organismo público en una nueva sociedad derivada de la división de una de sus filiales, requiere también de autorización otorgada por una ley de quórum calificado, aun cuando no signifique extender el ámbito de las actividades empresariales en que ese organismo participa.

Por último, en torno a la materia, no debe olvidarse la norma del inciso segundo, del artículo 3°, del decreto ley N° 1.056 de 1975, que prescribe que "A contar del 1° de enero de 1976, los servicios, instituciones y empresas del sector público, solamente podrán efectuar aportes de capital a sociedades o empresas de cualquier naturaleza o hacer depósitos o adquirir instrumentos en el mercado de capitales, previa autorización del Ministerio de Hacienda."