Dictamen N° 5392

Texto del dictamen

N° 5.392 Fecha: 4-II-2008


Se ha dirigido a esta Contraloría General, la Ministra de Minería, solicitando, a petición del Presidente Ejecutivo de CODELCO-CHILE, un pronunciamiento acerca de la interpretación que cabe dar al artículo 1° de la ley N°19.137, en lo relativo a las pertenencias que pueden ser objeto de disposición a favor de terceros, considerando que es al Presidente de la República, a través del Ministerio de Minería, a quien le corresponde emitir los respectivos decretos supremos que aprueben los contratos de disposición de pertenencias mineras.

Manifiesta el Presidente Ejecutivo de CODELCO-CHILE, que se ha planteado la duda sobre si la expresión "yacimientos que no se encuentran en explotación", empleada por el artículo 1°, inciso primero, de la ley N°19.137, cuando trata de las pertenencias de que puede disponer aquella empresa, se refiere al momento en que se dictó la ley o cubre también la época posterior a dicha aprobación.

Al respecto, la Comisión Chilena del Cobre, informó que la expresión "yacimientos en actual explotación", que utiliza el inciso segundo del artículo 1° de la ley N°19.137, se refiere únicamente a aquellos que fueron objeto de la nacionalización, esto es: "Chuquicamata", "El Salvador", "Andina" y "El Teniente", los cuales estaban siendo efectivamente explotados por la empresa a la fecha de dictación de aquella norma.

A su turno, el Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN) informó que el artículo 1° de la ley N°19.137, establece que los yacimientos en actual explotación son sólo aquellos establecidos a la época de dictación de la ley, por lo que deja al resto susceptible de ser objeto de actos jurídicos patrimoniales.

Por último, en un informe en derecho, acompañado por el Ministerio de Minería se expone que atendidas ciertas consideraciones hermenéuticas, la locución "yacimientos que no se encuentran en explotación", "debe interpretarse y se refiere, únicamente, a excluir de la posibilidad de enajenación a los yacimientos que, a la fecha en que comenzó a regir el citado cuerpo legal, esto es, al 12 de mayo de 1992, se hallaban en explotación". Concluyendo que "en caso alguno podría entenderse que tal expresión excluye a los yacimientos o pertenencias que estén en explotación a la fecha en que CODELCO-CHILE resuelva disponer de las pertenencias mineras de su dominio o constituir derechos sobre las mismas a favor de terceros, a menos que ellas se hubieran ya encontrado en explotación al 12 de mayo de 1992".

Sobre la materia cabe tener presente que el artículo 1°, inciso primero, de la ley N°19.137, cuyo sentido y alcance se solicita establecer, dispone: "Autorízase a la Corporación Nacional del Cobre de Chile para que, previo informe favorable de la Comisión Chilena del Cobre, disponga de las pertenencias mineras de su dominio que correspondan a yacimientos que no se encuentran en explotación, o para constituir derechos a favor de terceros sobre las mismas, en la forma y condiciones que establece esta ley".

A fin de resolver adecuadamente la cuestión que se plantea, es necesario considerar lo establecido en la disposición decimoséptima transitoria de la Constitución Política de 1925 -agregada por el artículo 2° de la ley de reforma constitucional N°17.450-, conforme a cuyo tenor "Por exigirlo el interés nacional y en ejercicio del derecho soberano e inalienable del Estado a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 10 N° 10° de esta Constitución Política, nacionalízanse y declárense, por tanto, incorporados al pleno y exclusivo dominio de la Nación, las empresas que constituyen la Gran Minería del Cobre, considerándose como tales las que señala la ley, y, además, la Compañía Minera Andina". El inciso segundo de la misma disposición transitoria dispuso que "En virtud de lo dispuesto en el inciso anterior pasan al dominio nacional todos los bienes de dichas empresas y, además, los de sus filiales que determine el Presidente de la República".

Por su parte, el artículo veintitrés transitorio de la Constitución Política de 1925 -agregado por el artículo único del decreto ley N°1.167, de 1975, dictado en ejercicio de la potestad constituyente-, al referirse a las empresas nacionalizadas, dispuso en su inciso segundo que, "Sin embargo, tratándose de concesiones mineras, sólo podrán constituirse derechos de explotación sobre ellas o enajenarse si corresponden a yacimientos que no se encuentren actualmente en explotación por la respectiva empresa nacionalizada o por sus continuadoras legales, siempre que la constitución de estos derechos o la enajenación sean previamente autorizadas por ley".

Cabe indicar que las mencionadas normas constitucionales se encuentran vigentes en virtud de la disposición tercera transitoria de la Constitución Política de 1980, según la cual "La gran minería del cobre y las empresas consideradas como tal, nacionalizadas en virtud de lo prescrito en la disposición 171 transitoria de la Constitución Política de 1925, continuarán rigiéndose por las normas constitucionales vigentes a la fecha de promulgación de esta Constitución".

De los preceptos a que se ha hecho alusión, resulta que éstos imponen a CODELCO-CHILE un régimen general de administración de sus concesiones mineras que le impide constituir derechos de explotación sobre ellas o enajenarlas libremente, permitiéndole hacerlo sólo si la respectiva convención recae sobre yacimientos que no se encuentren actualmente en explotación y siempre que ello sea previamente autorizado por ley. Al efecto, es pertinente agregar que la ley autorizatoria así exigida, obedeció al propósito de limitar las facultades de disposición sobre dichas concesiones "en resguardo del interés general", tal como lo precisó el considerando d) del decreto ley N°1.167 ya aludido.

Pues bien, en aplicación de la mencionada normativa fundamental, el decreto ley N°2.128, de 1978, y las leyes N°18.083 y N°18.621, autorizaron a CODELCO-CHILE a celebrar distintas convenciones que se traducían en la enajenación de las pertenencias individualizadas en esos cuerpos legales, los que indicaban en forma precisa los registros de inscripción de cada una de ellas en los respectivos Conservadores de Minas. Por su parte, la ley N°19.137, siendo también una aplicación del artículo veintitrés transitorio de la Constitución Política de 1925, ya que permite la disposición de pertenencias mineras de CODELCO-CHILE, se diferencia de esos otros textos en cuanto la autorización que contiene es general e indeterminada.

Precisado lo anterior, el establecimiento del sentido y alcance de la norma legal en cuestión deberá ajustarse a dos criterios básicos de hermenéutica, a saber, el de la interpretación conforme a la Constitución, según el cual, entre los varios sentidos posibles de una regla de derecho, el intérprete ha de estar por aquel que mejor se acomode a los dictados constitucionales; y el de la interpretación restrictiva, conforme al que la ley que autoriza a disponer pertenencias mineras, siendo una excepción al régimen general de administración de sus bienes a que se encuentra sometido CODELCO-CHILE, debe aplicarse sólo a los casos en que se reúnan los requisitos que el ordenamiento ha establecido al efecto.

Atento al primer criterio y por las razones que a continuación se indican, no resulta admisible entender que la expresión "yacimientos que no se encuentran en explotación", del artículo 1° de la ley N°19.137, sólo se refiera a aquellos que poseían ese carácter al momento en que se publicó dicha ley -12 de mayo de 1992-, sin que alcancen a la época posterior, ni tampoco que deba limitarse a esa data el examen de la cuestión de hecho que aquí interesa.

Desde luego, debe insistirse que la ley N°19.137 se dictó en cumplimiento y aplicación del artículo veintitrés transitorio de la Constitución Política de 1925, por lo que sus disposiciones han debido necesariamente ajustarse a los términos de la norma constitucional.

Así, siendo lícito que el legislador agregue nuevas exigencias a fin de que CODELCO-CHILE pueda disponer de sus pertenencias mineras -como ocurre en el caso de la ley que se examina-, no resulta conforme a derecho que reduzca, límite o abrogue los requisitos que la misma Constitución ha señalado al efecto, como es, precisamente, la exigencia de que el yacimiento del que se pretende disponer no se encuentre "actualmente en explotación por la respectiva empresa nacionalizada o por sus continuadoras legales". Al respecto, conviene precisar que la ley N°19.137, en rigor, no ha establecido el requisito que se examina, sino que se ha limitado a reproducir la exigencia prevista en el artículo veintitrés de la Constitución de 1925, por lo que el auténtico sentido de la expresión "yacimientos que no se encuentran en explotación" que emplea su artículo 1° ha de ser concordante con tal precepto.

De la indicada norma constitucional -publicada en el Diario Oficial de 27 de febrero de 1976-, resulta que los yacimientos en cuestión aparecen referidos no sólo a la respectiva empresa nacionalizada, a la actividad minera que ella misma realice o a una época determinada, sino que, además, a "sus continuadoras legales", lo que revela en forma nítida que la intención del constituyente no fue fijar el examen de la explotación de tales yacimientos ni respecto de una empresa en particular, ni respecto de un momento determinado. Al contrario, el precepto en examen refleja una perspectiva dinámica, que considera en su mandato tanto la situación existente al tiempo de su publicación en el Diario Oficial, como todo su desenvolvimiento y continuación posterior.

La sola expresión "continuadoras legales" que emplea el aludido artículo transitorio, si bien referida al titular de las concesiones mineras que se pretenden disponer, denota la idea de que el requisito que este precepto impone acerca de la no explotación en que se deben encontrar los respectivos yacimientos, debe ser cumplido en todo momento y época, tanto al tiempo de la publicación de la norma, como con posterioridad.

En el mismo sentido, el adverbio "actualmente" que emplea este precepto constitucional, aplicado tanto a las empresas nacionalizadas como a sus continuadoras legales, aparece desprovisto de la intención de fijar en una época determinada el requisito que establece. Con toda claridad el artículo veintitrés transitorio de la Constitución de 1925 dispone que la posibilidad de constituir derechos o enajenar pertenencias mineras se condiciona a la circunstancia de que los yacimientos correspondientes "no se encuentren actualmente en explotación ... por (las) continuadoras legales" de la respectiva empresa nacionalizada, lo que sitúa el examen de dicha explotación en un momento diverso y posterior de aquel en que se publicó tal precepto.

Entender que los "yacimientos que no se encuentran en explotación" a que se refiere el artículo 1° de la ley N°19.137 sólo considera la situación de los mismos al momento en que se publicó esa ley, sin aplicarse a la época posterior, importa una interpretación que vulnera el artículo veintitrés transitorio de la Constitución de 1925, al permitir la disposición de concesiones mineras que correspondan a yacimientos en explotación, por todo lo cual debe descartarse al suponerle al legislador una voluntad contraria a los preceptos de la Carta.

A la misma conclusión cabe arribar aplicando el segundo criterio hermenéutico enunciado, esto es, el de la interpretación restrictiva que se debe dar a la ley que autoriza la disposición de pertenencias mineras de propiedad de CODELCO-CHILE, puesto que siendo una excepción al régimen general de administración de los bienes de dicha empresa pública, debe aplicarse sólo a los casos en que se reúnan los requisitos que el ordenamiento ha establecido.

Confirma el criterio estricto con que debe interpretarse el precepto que se examina, la circunstancia de que la misma ley N°19.137, para el caso de disposición de yacimientos a que se refiere dicha norma, exija que se cuente: a) con el acuerdo fundado del Directorio de la empresa, con un quórum mínimo de cinco de sus siete miembros; b) participación favorable, dentro de ese quórum, de los Ministros de Minería y de Hacienda, que forman parte de dicho Directorio; c) aprobación de los respectivos actos o contratos por parte del Presidente de la República, mediante decreto supremo, dictado con anterioridad a su celebración u otorgamiento; d) certificación en cada caso, por parte de COCHILCO que las pertenencias objeto de dichos actos o contratos no amparan yacimientos en explotación. Todos estos resguardos -o garantías en el lenguaje del respectivo mensaje presidencial-, no hacen sino reiterar las restricciones que las normas constitucionales imponen al precepto en comento.

Por otro lado, es útil anotar que por tratarse de la facultad de una empresa pública referida a la autorización para disponer de ciertos bienes, ella debe ejercerse dentro de los precisos márgenes que establece la normativa que rige a CODELCO-CHILE, en especial el decreto ley N°1.350, de 1976, que creó a esa entidad como una empresa del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, dotándola de los recursos y bienes que lo conforman.

De acuerdo a lo anterior, es dable afirmar que la administración y disposición de los bienes de CODELCO­CHILE, especialmente sus concesiones mineras, se encuentran sometidos a un régimen en el que dicha empresa, por imperativo de los artículos 6° y 7° de la Constitución de 1980, y artículo 2° de la ley N°18.575, no tiene más atribuciones que las que expresamente se le han conferido por la Constitución o la ley, las que deben ser interpretadas en sentido estricto, sin poder extenderlas a hipótesis distintas de las que allí se le otorguen.

Sin perjuicio de lo expuesto, en cuanto al examen gramatical del articulo 1° de la ley que se revisa, si bien emplea expresiones tales como "disponga", "correspondan" y "encuentran" -que pertenecen al tiempo presente del modo subjuntivo de los verbos respectivos-, lo hace sólo para denotar que la ley, como fuente de normas jurídicas, está destinada, por regla general, para tener eficacia en el momento en que pretende ser aplicada, desde su entrada en vigencia y hacia el futuro, salvo que el legislador utilice expresamente otros términos para demostrar su voluntad de restringir su aplicación a determinada época.

Dicho de otro modo, la circunstancia de que tales formas verbales sean utilizadas en tiempo presente, tiene como claro propósito reforzar la idea que la ley tendrá eficacia en el momento de su respectiva aplicación y no únicamente en la fecha de su publicación. Al contrario, una comprensión distinta de la indicada, llevaría al absurdo de entender agotada la eficacia de innumerables enunciados jurídicos contenidos en distintas fuentes de derecho, sólo por utilizar formas verbales en tiempo presente.

En lo que concierne a la debida correspondencia y armonía que debe existir entre las propias normas de la ley N°19.137, se debe considerar que su artículo 3° exige la emisión de un informe favorable por parte de COCHILCO, previo a la decisión de disponer pertenencias mineras de la antedicha Corporación, con el objeto de examinar en cada caso si se trata de yacimientos que no se encuentran en explotación, sin que tal estudio se pueda limitar a la época de la publicación de dicha ley.

Por otra parte, útil resulta consignar, que con relación al informe que debe emitir COCHILCO, de acuerdo al artículo 6° de la ley N°19.137 y con el objeto de definir la fecha en que una pertenencia debe estimarse no explotada, el señor Ministro de Minería, durante la tramitación legislativa del mentado proyecto de ley, señaló sobre el referido informe que "la ley no exige otra cosa a la Comisión Chilena del Cobre que lo que ya se ha dicho: que informe si las pertenencias que se negocian pertenecen a yacimientos en explotación. Cualquier otro elemento en su informe estaría fuera de lo que la ley dispone". (Diario de Sesiones del Senado, sesión 37a, de 23 de enero de 1992, pág. 3.721). Tal intervención, sin duda, ratifica la finalidad del informe de COCHILCO, en términos que en cada caso debe determinar si a la época de disposición de un yacimiento de dominio de CODELCO-CHILE, éste posee la calidad de no explotado.

Asimismo, el propio inciso segundo, segunda parte, del artículo 1° de la ley en comento, reafirma el criterio que se viene sosteniendo, al excluir de sus disposiciones a los yacimientos que la Corporación determine destinar a sus planes de reposición o expansión a través de su explotación directa, planes que por su propia naturaleza no pueden quedar circunscritos a los que existían a la época de publicación de la preceptiva en examen.

Complementando el criterio precedentemente señalado, conviene tener presente que en el primer informe de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, recaído en el proyecto que se transformaría en la ley N°19.137, aparece la propuesta de una indicación al artículo 1°, a fin de que CODELCO-CHILE dispusiera de las "pertenencias mineras de su dominio que correspondan a yacimientos que no se encontraban en explotación al 27 de febrero de 1976 o constituir derechos a favor de terceros sobre las mismas, en la forma y condiciones que establece esta ley", la que consideraba, además, un inciso segundo conforme al cual "para lo dispuesto en el inciso anterior, la Comisión Chilena del Cobre definirá en un plazo máximo de 90 días qué concesiones mineras formaban parte de los yacimientos de Chuquicamata, El Salvador, Andina y El Teniente al 27 de febrero de 1976, las que no podrán ser consideradas para los efectos de esta ley" (págs. 1.456-1.458, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, correspondiente a la sesión 14a, de 3 de julio de 1991).

Dicha indicación, rechazada que fuera en esa oportunidad, ilustra cómo los legisladores desestimaron la idea de fijar una fecha determinada para delimitar aquellos yacimientos susceptibles de actos de disposición.

Finalmente, es menester anotar, además, que la honorable senadora Olga Feliú, haciéndose cargo del problema que motiva la consulta de la especie, expresó respecto a la época en que debe considerarse que un yacimiento no está en explotación para los efectos del artículo 1° del proyecto de ley en comento, que "debe atenderse a la situación de explotación vigente a la fecha en que se disponga la enajenación correspondiente,.." (Diario de Sesiones del Senado, correspondiente a la sesión 25a, de 10 de diciembre de 1991, pág. 1873), debiendo destacarse que tal planteamiento no fue refutado en lo que restó de la tramitación legislativa del señalado proyecto de ley.

Establecido todo lo anterior, es del caso hacer presente que la explotación de los yacimientos a que se refieren tanto el precepto constitucional como la norma legal en análisis, constituye una cuestión de hecho cuyo establecimiento corresponde a la Administración Activa y que se debe reflejar, cuando proceda, en el informe a cargo de la Comisión Chilena del Cobre, entidad que se hace responsable de la veracidad de su contenido.

Por consiguiente, de acuerdo a lo manifestado precedentemente, y en conformidad a las disposiciones citadas, cabe concluir que la expresión "yacimientos que no se encuentran en explotación", que contiene el artículo 1° de la ley N°19.137, debe ser interpretada en el sentido que se refiere a aquellos yacimientos que no estén siendo explotados a la época en que el Directorio de CODELCO-CHILE decida disponer de los mismos, de acuerdo con lo prescrito en dicha ley, y no en la forma manifestada por el Ministerio de Minería, esto es que tal autorización sería aplicable a toda pertenencia que no se encontraba en explotación al momento de la entrada en vigencia del citado cuerpo legal.