Dictamen N° 53493

Texto del dictamen

N° 53.493	Fecha : 26-XI-2007

Mediante los oficios números 4.415 y 4.600 de 2007, de la oficina de Informaciones del Senado de la República, dicha entidad  solicita que esta Contraloría General le proporcione los antecedentes en poder de la Contraloría Regional de Atacama, respecto de una denuncia, cuya copia adjunta, formulada a la señora Intendenta de la Tercera Región y que afecta a un funcionario de la Coordinación Territorial de la Provincia del Huasco del Gobierno Regional.

Al respecto, cumple este Organismo de Control con manifestar que, recabados los antecedentes respectivos por la precitada Sede Regional, la señora Intendenta de la Región de Atacama ha informado, a través de su Oficio Ordinario N° 1.124, de 2007, que ha tomado conocimiento de lo señalado en carta denuncia que le fuera enviada por personas cuya identidad se ignora y que afecta al desempeño del funcionario de la Coordinación Territorial de la Provincia del Huasco Don C.L.,  en relación con quien, en el mes de marzo del año en curso, algunas funcionarias de la mencionada Coordinación expusieron al jefe del Departamento Administración y Personal del Gobierno Regional algunos problemas reñidos con la buena convivencia laboral, citándose al señor C.L., y orientándolo a generar un adecuado trabajo de equipo y respeto por las funcionarias a su cargo.

Expresa la mencionada autoridad que, por las razones señaladas, se han entregado orientaciones a la jefatura y funcionarias en orden a generar permanentemente condiciones para cumplir los compromisos en un clima laboral agradable y su percepción es que se han mejorado las relaciones en la Coordinación Territorial, agregando, por último, que se han realizado adecuaciones en las cuales el funcionario no tendría personal a su mando desde el mes de septiembre pasado.

Sobre el particular, es del caso considerar que según lo establecen los artículos 2°, 5° y 11 de la ley N° 18.575, orgánica constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL N° 1-19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes y las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública, ejerciendo un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia.

Asimismo, los artículos 7°, 15, 17, 18, 45 y 46 del mismo texto legal, disponen, en lo que interesa, que los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado, debiendo cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico, estando sujeto a responsabilidad administrativa, cuando proceda, de acuerdo con el Estatuto Administrativo, el cual contiene los deberes y derechos y protege la dignidad de la función pública, agregando que el desempeño deficiente y el incumplimiento de obligaciones deberá acreditarse en las calificaciones correspondientes o mediante investigación o sumario administrativo.

A su turno, de acuerdo con los artículos 52 y 53 de la Ley de Bases citada, las autoridades de la Administración del Estado y los funcionarios deben dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa que consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función a su cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, interés general que exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz, expresándose en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley.

En armonía con los aludidos preceptos, el Estatuto Administrativo contenido en la ley N° 18.834, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por el DFL N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, aplicable a los funcionarios de las Intendencias y de los Gobiernos Regionales de acuerdo con su artículo 1°, contempla diversos preceptos relativos a la situación planteada en la presentación que se atiende.

En efecto, el artículo 3°, letra f), del mencionado cuerpo estatutario, que define a la carrera funcionaria, señala en lo pertinente, que ésta es un sistema integral de regulación del empleo público, fundado en principios jerárquicos, que garantiza la dignidad de la función pública y la objetividad en las calificaciones. Por su parte, el artículo 43 define a las anotaciones de demérito -insertas en el sistema calificatorio-, como aquellas destinadas a dejar constancia de cualquier acción u omisión del empleado que implique una conducta o desempeño funcionario reprochable, entre las cuales se considerarán el incumplimiento manifiesto de las obligaciones funcionarias, tales como, infracciones a las instrucciones y órdenes de servicio y el no acatamiento de prohibiciones contempladas en ese estatuto.

En seguida, entre las obligaciones funcionarias, se pueden mencionar aquí, las de realizar sus labores con esmero y cortesía, cumplir las destinaciones que disponga la autoridad competente, obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico y observar una vida social acorde con la dignidad del cargo, todas ellas enunciadas en el artículo 61 del Estatuto Administrativo. En tanto, sobre las autoridades y jefaturas pesan las obligaciones de ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la actuación del personal de su dependencia y de desempeñar sus funciones con ecuanimidad, velando permanentemente para que las condiciones de trabajo permitan una actuación eficiente de los funcionarios, según lo ordena el artículo 64 del Estatuto. Especial mención debe hacerse de la prohibición que afecta a todo funcionario, de realizar cualquier acto atentatorio a la dignidad de los demás funcionarios, prevista en el artículo 84, letra I), agregada por la ley N° 20.005.

En este contexto el artículo 119 del Estatuto citado dispone, en su inciso primero, que "el empleado que infringiere sus obligaciones o deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias". Luego el inciso segundo agrega que "los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo".

Como se puede apreciar de los diversos preceptos invocados, la normativa estatutaria en su sentido amplio, contempla, por una parte, los derechos y deberes de los funcionarios, relacionados con la dignidad de la función pública, el respeto a esa dignidad, la obediencia, el comportamiento adecuado, el acatamiento del ordenamiento jurídico que rige la relación funcionaria, etcétera, y por otra, las potestades y obligaciones de las autoridades y jefaturas, relacionadas con el recto y correcto ejercicio del poder público, el control jerárquico, el mando o facultad de ordenar, la ecuanimidad de su actuar, el empleo de medios idóneos de diagnóstico, la preocupación por las adecuadas condiciones de trabajo del personal, el trato digno que deben dar a los empleados que de ellos dependen, el respeto al ordenamiento normativo, la eficiente administración de los recursos que se gestionan, entre otros.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa observa que un funcionario tiene un comportamiento inadecuado respecto de otros funcionarios o de los usuarios del servicio, deberá evaluar la situación de manera objetiva, considerando especialmente los efectos de esa actitud sobre el funcionamiento y el quehacer de la institución, tanto en cuanto a su gestión interna como en la juridicidad, eficiencia, eficacia, oportunidad, continuidad y calidad del cumplimiento de sus funciones de servicio público. Basada en esa evaluación, la jefatura, según el mérito y gravedad del diagnóstico de lo sucedido, podrá adoptar al respecto diversas decisiones, tales como: disponer la apertura de un proceso disciplinario si estima que podría estar comprometida la responsabilidad administrativa del funcionario; ordenar una anotación de demérito en su hoja de vida para los efectos de sus calificaciones si concluye que la infracción a sus obligaciones y deberes no puede ser objeto de medidas disciplinarias; o efectuar adecuaciones internas en la unidad donde se haya producido la situación de conflicto (v.gr.: destinación) si es que su gravedad no reviste una envergadura tal que amerite alguna de las medidas antes indicadas, dentro del orden jurídico aplicable.

Así entonces, no toda situación que afecte de manera negativa el cabal cumplimiento de los deberes, obligaciones y prohibiciones aplicables a los funcionarios públicos, importa necesariamente que se configure responsabilidad administrativa, pues en ésta se incurre sólo cuando la infracción a aquéllos fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria. De este modo, existen otros mecanismos que el ordenamiento jurídico estatutario ha contemplado para una eficiente e idónea administración de los recursos humanos del organismo de que se trate, entregando a la autoridad en quien residen las potestades jerárquicas y disciplinarias, la discrecionalidad para evaluar la situación según su gravedad y adoptar las medidas necesarias para solucionar el conflicto que se haya producido al interior de la organización.

Con todo, ello en ningún caso puede traducirse en el ejercicio abusivo de la potestad o en una torcida aplicación de la misma, ya que la discrecionalidad de ningún modo puede implicar arbitrariedad. En este orden de ideas, la jurisprudencia de este Organismo de Control ha precisado que el ejercicio de potestades discrecionales como la analizada, tiene que ser suficientemente motivado y fundamentado, a fin de asegurar que las actuaciones de la Administración sean concordantes con el objetivo considerado por la normativa pertinente al otorgarlas, debiendo estar desprovistas de toda arbitrariedad, de manera que no signifiquen, en definitiva, una desviación de poder (aplica criterio contenido, entre otros, en dictámenes N°s. 1.137 y 12.751, de 2005, y 28.260, de 2006).

Así entonces, cuando la autoridad administrativa llamada a ejercer la potestad disciplinaria, no lo hace debiendo hacerlo, no sólo está amparando o encubriendo al funcionario infractor, sino que está incurriendo en una grave omisión y en una inadecuada utilización de sus facultades, lo que claramente implica una inobservancia del principio de probidad, pues éste consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, según lo establecido en el artículo 52 de la aludida ley N° 18.575, interés general que se manifiesta en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de la autoridad administrativa, en lo razonable e imparcial de sus decisiones y en la rectitud de ejecución de las normas, entre otros factores, como por lo demás, lo dispone el artículo 53 del mismo cuerpo legal.

Confirma lo anterior, lo señalado en el artículo 62, N° 8, de la indicada ley N° 18.575, en cuanto establece que infringe especialmente el principio de probidad administrativa, entre otras conductas, contravenir el deber de legalidad que rige el desempeño de los cargos públicos, legalidad que está conformada por la diversidad de preceptos que se han reseñado en los párrafos que anteceden y que imponen a la autoridad depositaria de las facultades disciplinarias, el deber de ejercerlas efectivamente, cuando corresponda según ese mismo ordenamiento.

En consecuencia y en mérito de lo expuesto y de los antecedentes recabados, a juicio de este Organismo de Control, la señora Intendenta Regional de Atacama atendió el requerimiento de la denuncia referida, al adoptar las medidas necesarias tendientes a generar un buen clima laboral en la Coordinación Territorial de la Provincia del Huasco, realizando las adecuaciones necesarias tendientes a que el funcionario de que se trata no tenga personal a su cargo, ejerciendo las facultades legales conferidas por el ordenamiento jurídico al estimar que la situación no justificaba la instrucción de un proceso disciplinario ni una anotación de demérito, lo que, en todo caso, la Contraloría Regional de Atacama procederá a verificar en el contexto de la auditoría de regularidad que se efectúa en ese Gobierno Regional.