Dictamen N° 40675

Texto del dictamen

N° 40.675	Fecha: 6-IX-2007


Se ha dirigido a esta Contraloría General, funcionaria perteneciente a la planta de Administrativos, grado 22° E.U.S., del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, -Servicio de Salud Metropolitano Central-, reclamando en contra de la calificación que le fuera asignada por el periodo evaluatorio 2005-2006, que le significó quedar ubicada en lista 1, con 68 puntos, por considerar que adolece de vicios de legalidad que afectan su eficacia. Además, impugna el criterio de desempate - atrasos registrados -, para la aplicación de la Ley N° 19.490, por las razones que expone en su presentación.

Manifiesta la recurrente, que un gran porcentaje de funcionarios de ese Centro Hospitalario marcan Tarjeta de Reloj Control y "la minoría que se encuentra en Bases Periféricas del SAMU dentro de la Región Metropolitana, firma Libro de Control de Asistencia". Luego, señala que la Junta Calificadora confeccionó una "Tabla de Atrasos" que se utiliza en la calificación funcionaria y en los desempates de la Ley N° 19.490, que establece asignaciones y bonificaciones para el personal del sector salud, como lo explica el Boletín Informativo N° 20/06, letra d), que adjunta, criterio que, en su opinión, ha sido aplicado también en los dos procesos evaluatorios anteriores, todo lo cual le parece, por una parte, una situación injusta, ya que a pesar de que no posee información acerca de sus atrasos, supone que la causa de éstos se debería a su calidad de dirigente gremial y, por otra, discriminatoria, porque el criterio de desempate contenido en el Boletín antes referido se impone sólo a dos escalafones dentro del servicio.

Requerido de informe, la Directora (S) del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, lo ha emitido mediante oficio ordinario N° 591, de 2007, en el que señala, en síntesis, que en el período calificado, esto es, desde el 1° de septiembre de 2005 hasta el 31 de agosto de 2006, la funcionaria registró un total de 3 horas, 51 minutos de atraso, lo que produjo una disminución de su evaluación en el subfactor "Asistencia y Puntualidad", Factor "Comportamiento Funcionario" y que de acuerdo a la "Tabla de Atrasos" que se aplica a los establecimientos dependientes del Servicio de Salud Metropolitano Central, entre ellos el Hospital de Urgencia, la Junta Calificadora rebajó la calificación de la funcionaria de 7 a 6, en el subfactor mencionado.

La autoridad administrativa, luego de analizar las obligaciones de la recurrente en relación a su calidad de dirigente gremial, se refiere al Boletín Informativo N° 20/06 de ese Hospital en relación con el criterio de desempate establecido en el artículo 4, letra d), del Decreto Supremo N° 117, de 1997, del Ministerio de Salud, Reglamento para la aplicación de los artículos 1° y 3°, inciso cuarto de la ley citada N° 19.490.

Como cuestión previa, es preciso advertir que la normativa que rige la materia, se encuentra contenida en el Decreto N° 1.229, de 1992, del Ministerio del Interior, aplicable a los empleados del Ministerio de Salud y de sus organismos dependientes, por mandato expreso del artículo 3° transitorio del Decreto N° 1.825, de 1998, de la misma Cartera de Estado.

Sobre el particular, esta Contraloría General debe manifestar, en primer término, que el uso de pautas preestablecidas fijadas para promover criterios homogéneos de aplicación para efectuar las evaluaciones, como lo es la "Tabla de Atrasos", que se utiliza en todos los establecimientos dependientes del Servicio de Salud Metropolitano Central, no afecta la eficacia de la evaluación ni se opone a la normativa jurídica que regula la materia, especialmente considerando que las Juntas Calificadoras, están facultadas para disponer diligencias y actuaciones, tomando en consideración para realizar su cometido, todos los antecedentes que se alleguen y que le sirvan para formarse una opinión mas íntegra de cada funcionario, más aun si se trata de pautas como la de la especie que permite objetivizar las notas que se asignen en el Subfactor 
"Asistencia y Puntualidad".

Ahora bien, en relación a la falta de conocimiento de los atrasos que tuvo en el período a calificar, se debe hacer presente que del análisis de los antecedentes que se acompañan, se ha podido determinar que en la precalificación de la interesada se le asignó el puntaje máximo en todos los factores y subfactores y que la Junta Calificadora procedió a rebajar la nota asignada en el subfactor a), "Asistencia y Puntualidad", de 7 a 6, calificación que, si bien le fue notificada con fecha 12 de diciembre de 2006, no consta el fundamento de dicho acuerdo, que en este caso debió señalar los días en que la servidora incurrió en atrasos, así como también el tiempo de ellos y su relación con la "Tabla de Atrasos" que determinó la rebaja de un punto en el subfactor que nos ocupa.

En este sentido, cabe manifestar que el artículo 28, del precitado Decreto N° 1.229, de 1992, del Ministerio del Interior, previene que los acuerdos de la Junta Calificadora deberán ser siempre fundados, exigencia que se ha entendido como la necesidad de que éstos deben enunciar los motivos, razones, causas específicas y circunstancias precisas que se han considerado para asignar a un funcionario una determinada calificación, antecedentes que, por sí mismos deben conducir al resultado de la evaluación verificada, debiendo existir, lógicamente, una concordancia entre el fundamento emitido y las notas asignadas al empleado. Ello, con el objeto de que aquél pueda enmendar su comportamiento laboral en el siguiente período, especialmente en aquellos aspectos que le han significado una disminución en su evaluación y, además, con el fin de que pueda asumir adecuadamente su defensa por la vía de interponer los recursos que le franquea la ley para impugnar su calificación y no quede, en caso contrario, en la indefensión (aplica dictámenes N°s. 20.902, de 1993; 41.034, de 1994; 18.242, de 1999 y 550, de 2000, entre otros).

Así entonces, consecuentemente con lo expuesto, cabe concluir que el acuerdo del Órgano Calificador debe ser debidamente fundado, entendiéndose que lo es cuando se refiere, circunstanciadamente, a las causas de una rebaja sobre el máximo de calificación, no siendo suficiente una apreciación de índole general (aplica dictamen N° 23.946, de 1996).

Enseguida, la obligación mencionada, obedece asimismo, al principio de juridicidad que, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en tal caso, resultarían arbitrarios y, por ende, ilegítimos.

En estas condiciones, esa superioridad deberá proceder a retrotraer el proceso calificatorio que afecta a interesada, al estado de dictarse un nuevo acuerdo, ahora debidamente fundado, sin perjuicio de los trámites posteriores que legalmente procedan.

Enseguida, en lo que dice relación a su condición de dirigente gremial, lo que podría haber influido en los atrasos que se le imputan, cabe expresar, que el artículo 31 de la Ley N° 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, confiere a los directores de tales asociaciones el derecho a obtener permisos de la jefatura superior respectiva, para ausentarse de sus labores con el objeto de cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, los que no podrán ser inferiores a 11 horas semanales en el caso de los directores de asociaciones comunales, tiempo que se entiende trabajado para todos los fines, manteniéndose el derecho a remuneración.

Como puede advertirse, la franquicia de que gozan los dirigentes gremiales no constituye una facultad discrecional de la autoridad, sino que emana de la propia ley; pero, para formalizarla y, en definitiva, gozar de tal prerrogativa, aquéllos deben dar aviso oportuno a la superioridad del servicio del hecho de que se ausentarán de sus labores a fin de atender sus funciones fuera del lugar de trabajo.

En este contexto, se hace necesario hacer presente que el aviso oportuno y previo, resulta ser un elemento de la máxima importancia para la jefatura respectiva, dado que le permite afrontar las alteraciones que se derivan de las ausencias temporales del dirigente, en beneficio y cumplimiento de las obligaciones legales que pesan sobre ésta, relativas a los principios de eficiencia y continuidad del servicio público, contenidos en la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (aplica dictamen N° 16.049, de 2000).

De este modo, cabe advertir, que al ser ponderado el cumplimiento del horario laboral por parte de los dirigentes gremiales, como es el caso de la funcionaria, para los efectos evaluatorios deben ser considerados dentro del contexto señalado en los párrafos que anteceden.

Por último, en lo que dice relación con la arbitrariedad en que habría incurrido la autoridad administrativa, con la dictación del Boletín Informativo N° 20/06, del Hospital de Urgencia Asistencia Pública, que señala los criterios de desempate para efectos de la aplicación de la Ley N° 19.490, cabe recordar que el artículo 1° de la Ley N°19.490, concede para el personal de planta y a contrata de los Servicios de Salud que indica, regidos por la Ley N° 18.834, y el DL N° 249, de 1973, una asignación por experiencia y desempeño funcionario, equivalente a los porcentajes que detalla, los que se aplicarán sobre el universo de los funcionarios calificados en Lista 1, de Distinción, o en Lista 2, Buena, por cada tres años de servicios efectivos cumplidos al 31 de diciembre del año anterior al de su concesión, en calidad de planta o a contrata, en los Servicios de Salud, o en sus antecesores legales, con un máximo de 30 años.

La misma disposición establece, en su letra d), que en caso de producirse empate en los puntajes de calificación entre varios funcionarios -de una misma planta- y cuando ello impida determinar qué porcentaje del beneficio le corresponde a cada funcionario, la Junta Calificadora respectiva dirimirá dichos empates. Un reglamento, aprobado por decreto supremo del Ministerio de Salud, el que también deberá ser suscrito por el Ministerio de Hacienda, determinará los procedimientos y criterios que deberán observar las juntas para estos efectos.

Dicho reglamento, contenido en el Decreto N° 117, de 1997, del Ministerio de Salud, modificado por el Decreto N° 51, de 2005, de la misma Secretaría de Estado, señala en su artículo 4° que la Junta Calificadora, cuando corresponda, dirimirá los empates de acuerdo a los criterios y en el orden de prioridad que expresa, siendo éstos: a) notas asignadas a los subfactores de evaluación de la calificación del período conforme al orden de precedencia que indica; b) promedio de las dos últimas calificaciones anteriores al período evaluado, siempre que todos los empatados posean tales calificaciones; c) inasistencias injustificadas medidas en horas; d) atrasos registrados en el período calificado medido en horas y minutos, aun cuando no hayan dado lugar a descuentos de remuneraciones y e) Antigüedad de los funcionarios en calidad de planta y a contrata en la respectiva institución y en la Administración del Estado, en el orden de precedencia indicado.

Como es dable advertir, el otorgamiento de la bonificación en estudio, debe realizarse tomando como factor determinante el puntaje obtenido por los servidores en el período calificatorio del año anterior a aquél en que se paga la asignación en comento, y, en caso de producirse empates entre los funcionarios, de una misma planta, se deben emplear sucesivamente los criterios de desempate fijados al efecto.

Siendo ello así, se debe señalar que los criterios de desempate, sólo podrán ser utilizados cuando todos los empatados puedan ser medidos de la misma manera, bastando que a uno de los evaluados no pueda aplicársele, para que la autoridad se encuentre en la obligación de recurrir a los siguientes (aplica dictamen N° 9.488 de 2007).

Ahora bien, en la situación de empate dada en el servicio, la Junta Calificadora debió utilizar, en el orden que señala el artículo 4° del reglamento de la Ley N°19.490, los criterios de desempate allí indicados; de modo tal que en el evento de no ser aplicable uno, pasar al siguiente hasta poder aplicar un mismo factor a la totalidad de los empleados, lo que habría acontecido en la especie.

En efecto, de los antecedentes tenidos a la vista se desprende que el servicio, aplicó los criterios de desempate establecidos en el reglamento correspondiente, hasta llegar al que los habría dirimido, cual es, respecto del estamento de la recurrente, "los atrasos".

Asimismo cabe señalar, que el hecho que no se hayan podido dirimir los empates bajo el criterio de los atrasos, respecto de uno o más de los estamentos, por no serle aplicable a todos los integrantes de la planta correspondiente, no constituye vulneración alguna de los derechos de los demás funcionarios, toda vez que dicho actuar se ajusta plenamente a las normas legales de desempate y a lo sostenido por este Órgano de Control, en orden a la no aplicación de un criterio, ante la imposibilidad de medición del mismo, respecto a la totalidad de los funcionarios en empate de un mismo estamento. Lo anterior, atendido que se ha informado que no todos registran sus jornadas laborales mediante reloj control, lo que precisamente habría acontecido en el servicio, con las plantas de los profesionales, técnicos y auxiliares.

En razón de lo expuesto, y respecto a esta materia, resulta forzoso concluir que el servicio, en la aplicación de los criterios legales de desempate para efectos de la asignación de la Ley N° 19.490, se ajustó a la normativa legal vigente.

Sin perjuicio de lo anterior, y considerando lo ya señalado, en orden a que la Institución debe retrotraer el proceso calificatorio de la recurrente, al estado de dictarse un nuevo acuerdo debidamente fundado, y ante el eventual cambio de calificación de la interesada, que pudiere incidir, en definitiva, en el otorgamiento de la asignación de la Ley N° 19.490, debe tenerse presente lo preceptuado en el artículo 2, letra e), del citado Decreto N° 117, de 1997, del Ministerio de Salud, que establece que ejecutoriado el proceso calificatorio se efectuarán en los listados los ajustes que procedieren, y si ya se hubiere pagado alguna cuota de la asignación, las diferencias a favor o en contra que se produjeren como consecuencia de esos ajustes, serán agregadas o rebajadas, según correspondiere, en la cuota siguiente.