Dictamen N° 39348

Texto del dictamen

N° 39.348	Fecha: 30-VIII-2007


La Contraloría Regional de Los Lagos ha remitido a este organismo el reclamo que don B. N., en representación de la Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos, ESSAL S.A., interpuso ante esa sede regional en contra de la Autoridad Sanitaria de la Región de Los Lagos y de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, en el que denuncia que dichas entidades sectoriales han infringido la ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, al haberla dejado sin aplicación en los procedimientos que cada una de ellas instruyó y al cabo de los cuales se sancionó a la mencionada empresa. Atendidos los términos de la reclamación deducida, junto con remitirla a este nivel central, la Contraloría Regional de Los Lagos ha solicitado un pronunciamiento acerca de la aplicación supletoria de la ley N° 19.880 respecto de los procedimientos sancionatorios especiales a que se ha aludido.

1. En lo que se refiere a las actuaciones de la autoridad sanitaria de la Región de Los Lagos, radicada en la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva, ésta instruyó un sumario sanitario derivado del escurrimiento superficial de aguas servidas, el que se afinó imponiendo una sanción a ESSAL S.A. En contra de ese acto, la empresa dedujo recurso jerárquico, el que fue declarado improcedente, y luego un recurso de reposición y una solicitud de aclaración, los que también fueron desestimados. La reclamante estima que la Autoridad Sanitaria ha vulnerado los artículos 41 inciso 4°, 59 y 62 de la ley N°19.880, al no aplicarlos en el procedimiento especial por ella instruido.

Sobre la base de lo resuelto en los dictámenes de este Organismo de Control N°s 18.482, de 1992, 23.962 y 44.590, ambos de 2003 y como "en contra de las medidas dispuestas en un sumario sanitario sólo proceden los recursos de reconsideración y de reclamación contemplados en los artículos 170 y 171 del Código Sanitario", la Contraloría Regional de Los Lagos concluyó en su informe que la materia reclamada correspondía a un asunto de carácter litigioso y que, por lo mismo, esta Entidad Fiscalizadora debía abstenerse de dar respuesta a la reclamación de ESSAL S.A.

2. En lo que se refiere a las actuaciones de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, ésta instruyó una investigación sumaria derivada de un derrame desde una planta de ESSAL S.A. ubicada en la comuna de Calbuco, procedimiento que culminó con la aplicación de una multa a la empresa. En este caso, el reclamo de ESSAL S.A. denuncia que en el procedimiento en cuestión se rechazaron las pruebas propuestas por el interesado, las que fueron consideradas improcedentes por el organismo indicado, mediante un acto "que carece de fundamentación", estimando infringidos los artículos 35 y 41 de la ley N° 19.880.

Ponderados los planteamientos expuestos en el informe de la autoridad marítima, así como la normativa aplicable, la Contraloría Regional de Los Lagos estima que el procedimiento investigativo especial aplicable en estos casos - contemplado en el decreto ley N° 2.222 de 1978 (Ley de Navegación), en el decreto N° 1.340 bis, de 1941, de Marina (Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República) y en el decreto N° 1, de 1992, de Marina (Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática)-, presenta omisiones o faltas de regulación, puesto que no contempla la facultad de los inculpados de presentar pruebas o solicitar diligencias probatorias, trámites que resultan esenciales para garantizar un debido proceso y la adecuada defensa de los interesados. Atendido que la autoridad marítima sostuviera en su informe que la Administración goza de discrecionalidad tanto para determinar las pruebas necesarias, como para apreciar el valor probatorio de las mismas, la Contraloría Regional estimó que ello era desvirtuado por la circunstancia que el reglamento aplicable no previera esa posibilidad, todo lo cual permitía dar aplicación supletoria a la ley N° 19.880, en cuanto a la proposición de medios de prueba y al rechazo fundado de ellos cuando fueran manifiestamente improcedentes o innecesarios, mediante una resolución motivada.

3. De lo que hasta aquí se ha expuesto, resulta que las cuestiones consultadas inciden en los procedimientos administrativos especiales dirigidos a investigar y sancionar las infracciones a la normativa sanitaria y marítima, los que bajo la denominación de "sumario sanitario" y de "investigación sumaria" se han encargado a la Secretaría Regional Ministerial de Salud competente y a la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, respectivamente. Tales procedimientos administrativos especiales se encuentran regulados en el Código Sanitario (Libro X, Título II -Del sumario sanitario-, artículos 161 a 172) y en el decreto ley N° 2.222, de 1978 (Ley de Navegación), cuyo artículo 151 prescribe que las sanciones y multas por infracciones a esa normativa se aplicarán "previa investigación sumaria".

En este punto, debe destacarse que mientras el Código Sanitario regula el procedimiento administrativo de que se trata, la Ley de Navegación se limita a aludir a la mencionada "investigación sumaria", encargando su regulación procedimental al reglamento. Estos procedimientos -administrativos reglamentarios a los que se remite la Ley de Navegación se encuentran contenidos en el decreto N° 1.340 bis, de 1941, de Marina (Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República) y en el decreto N° 1, de 1992, de Marina (Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática), a los que ya se ha hecho alusión.

4. Acerca de la aplicación supletoria de la ley N° 19.880 en los procedimientos sancionatorios especiales instruidos por la autoridad sanitaria y por la autoridad marítima. 

Establecido lo anterior, cabe señalar que de acuerdo al artículo 1° de la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, este cuerpo legal establece y regula dichas bases, al tiempo que, reconociendo la existencia de procedimientos administrativos especiales, dispone que en ellos sus preceptos se aplicarán en forma supletoria. Por su parte, el artículo 2° de la misma ley fija su ámbito de aplicación, de lo cual resulta que tanto la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Los Lagos, como la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante se encuentran sujetas a sus disposiciones.

De acuerdo a las normas indicadas, la ley N° 19.880 se aplica a todos los procedimientos administrativos que desarrollan los órganos de la Administración, salvo que la ley establezca procedimientos especiales, en cuyo evento dicha preceptiva rige con carácter supletorio. Precisando este último aspecto, la jurisprudencia administrativa (dictamen N° 20.119, de 2006) ha señalado que los procedimientos administrativos especiales que la ley establece deben regirse por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a las prescripciones de la ley N° 19.880 en aquellos aspectos o materias respecto de las cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones especificas, lo que resulta del significado que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia asigna al vocablo "supletoria" (esto es, lo que "suple una falta"), y al término "suplir" (esto es, "cumplir o integrar lo que falta a una cosa, o remediar la carencia de ella").

5. Procedencia de los recursos administrativos de reposición y jerárquico previstos en la ley N° 19.880 en el sumario sanitario

La ley N° 19.880 contempla la impugnación de los actos administrativos como uno de los principios del procedimiento (artículos 4° y 15), disponiendo en forma perentoria que "todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales". En este aspecto, la ley N° 19.880 simplemente reitera lo establecido en el artículo 10 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se contiene en el decreto con fuerza de ley N° 1-19.653, de 2000-, que, conforme al mandato del artículo 38 de la Constitución Política de la República, consagró los recursos de reposición y jerárquico como elementos básicos de la organización administrativa.

La ley N° 19.880 complementa esta normativa básica, regulando en su artículo 59 los antedichos recursos de reposición y jerárquico.

Aplicado lo anterior al sumario sanitario establecido en el Código del ramo y sólo en lo que se refiere a la impugnación de los actos administrativos que disponga la autoridad en el marco de ese procedimiento especial, resulta que éste contempla, por un lado, la reconsideración ante el "Director General de Salud", quien podrá dejar sin efecto o suspender las medidas adoptadas, de acuerdo al artículo 170 del Código, y, por otro lado, la reclamación ante la justicia ordinaria civil que como acción jurisdiccional establece el artículo 171 del mismo cuerpo legal.

5.1 En cuanto a la reconsideración contemplada en el artículo 170 del Código Sanitario, ésta coincide y es en todo equivalente al recurso de reposición establecido en los artículos 10 de la ley N° 18.575, y 15 y 59 de la ley N° 19.880, comoquiera que ambos se interponen "ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo" o "ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna", debiendo agregarse que en la actualidad el órgano al que alude el mencionado artículo 170 es el respectivo Secretario Regional Ministerial de Salud, conforme a lo que establecen el artículo 5° del Código Sanitario y los artículos 13 y 23 letra j) del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, de Salud, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763 de 1979, y de las leyes N°s 18.933 y 18.469, todo ello luego de las modificaciones y de la nueva concepción de la autoridad sanitaria que introdujo la ley N° 19.937.

Ahora bien, atendido que el artículo 170 del Código Sanitario no establece el plazo que tiene el interesado para instar ante el órgano administrativo solicitando se dejen sin efecto o se suspendan los actos por él emitidos, ni tampoco el plazo dentro del que la Administración debe resolver esa solicitud, resultan aplicables las reglas contempladas en el artículo 59 de la ley N° 19.880, conforme a las cuales el recurso de reposición (aquí denominado reconsideración) debe ser interpuesto por el interesado dentro del plazo de cinco días y la autoridad administrativa debe resolver dicho recurso dentro del plazo de treinta días (Aplica dictamen N° 9.494 de 2007).

5.2 En cuanto al recurso jerárquico, también contemplado en el artículo 10 de la ley N° 18.575, y en los artículos 15 y 59 de la ley N° 19.880, debe considerarse que su procedencia se encuentra sujeta a la condición de que el órgano emisor del acto cuente con un superior jerárquico, criterio que hace explícito el inciso 4° del artículo 59 de la ley N° 19.880, respecto de los actos del Presidente de la República, de los alcaldes y de los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados.

Sin perjuicio de lo anterior, también es posible que la ley determine la improcedencia del recurso jerárquico para impugnar actos administrativos aún en el caso de órganos que, en general, se encuentran subordinados a un superior. Es lo que ocurre, por ejemplo, cada vez que el legislador acude a la técnica de la desconcentración, radicando todo un sector de materias dentro de la órbita exclusiva de un órgano administrativo distinto del superior del servicio de que se trate.

Tal ha sido el predicamento de este Organismo de Control, expuesto en el dictamen N° 47.491 de 2005, donde se resolvió la improcedencia del recurso jerárquico en todos aquellos casos en que "aparezca claramente que la intención del legislador fue radicar determinadas facultades exclusivamente en (órganos subordinados)".

Establecido lo anterior y a la luz de las normas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, de Salud, ya citado, y del Código Sanitario, así como de la nueva concepción de la autoridad sanitaria que introdujo la ley N° 19.937, resulta que las atribuciones fiscalizadoras y sancionatorias de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, que éstas materializan a través del sumario sanitario, son potestades desconcentradas que el legislador ha radicado directa y exclusivamente en tales órganos, y no en el Ministerio del ramo, de lo que se deriva la improcedencia del recurso jerárquico ante el Ministro de Salud respecto de los actos que tales Secretarías emitan cuando ejerzan esos poderes jurídicos. Lo anterior es ratificado por el artículo 26 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y por el artículo 61 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se contiene en el decreto con fuerza de ley N° 1-19.175, de 2005-, que coinciden en señalar que los ministerios se desconcentrarán territorialmente mediante secretarías regionales ministeriales.

6. Procedencia de la solicitud de aclaración, contemplada en el artículo 62 de la ley N° 19.880, en el sumario sanitario.

En cuanto a la procedencia de la solicitud de aclaración, contemplada en el artículo 62 de la ley N° 19.880, en el sumario sanitario tantas veces aludido, cabe señalar que, siendo dicho sumario uno de aquellos procedimientos especiales previstos en la legislación vigente, en los cuales las disposiciones de la ley N° 19.880 se han de aplicar en forma supletoria, tal solicitud de aclaración es enteramente procedente en dicho sumario, toda vez que la normativa legal especial (contemplada en los artículos 161 a 172 del Código del ramo), no contempla norma alguna que permita a la autoridad sanitaria aclarar los puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo por ella emitido.

7. En cuanto al carácter litigioso de la cuestión planteada por el reclamante y al impedimento de esta Contraloría de intervenir e informar al respecto.

Respecto de lo que se sostiene en los documentos examinados, sobre la base del artículo 6° de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Entidad, en el sentido que el reclamo de que se trata constituiría un asunto de naturaleza litigiosa, lo que derivaría de la existencia de la acción jurisdiccional que contempla el artículo 171 del Código Sanitario, cabe señalar que la sola existencia de una acción jurisdiccional, contemplada como alternativa de impugnación de ciertos actos administrativos, no confiere carácter litigioso a los asuntos en que dicha acción puede incidir.

Sin perjuicio de lo anterior y aun si efectivamente se configurara un asunto de naturaleza litigiosa, ello no impide que esta Contraloría General, ejerciendo las atribuciones que le confiere el ordenamiento jurídico vigente, emita un pronunciamiento de carácter general para los efectos de la correcta aplicación de las leyes por los servicios sometidos a su fiscalización.

8. En cuanto a la aplicación de la ley N° 19.880 a determinados procedimientos sancionatorios que instruya la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante.

Reclama también el representante de ESSAL S.A. que en la investigación sumaria que involucró a la empresa se infringieron los artículos 35 y 41 de la ley N° 19.880, los que estima plenamente aplicables en los procedimientos sancionatorios que instruya esa Dirección.

Al respecto, como cuestión básica y preliminar, debe establecerse que la supletoriedad de la ley N° 19.880, que limita la aplicación de sus disposiciones a aquellos aspectos o materias no previstos en la normativa sectorial, concierne únicamente a los procedimientos establecidos en una ley, comoquiera que el inciso primero del artículo 1° de ese cuerpo legal da tal alcance supletorio sólo "en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales". Por lo mismo, si tales procedimientos se encuentran establecidos en reglamentos, no cabe que en ellos se limite o restrinja la aplicación de la ley N° 19.880, por motivo de supletoriedad.

En consecuencia, corresponde que se deje sin efecto toda jurisprudencia contraria a lo recién expresado, especialmente la contenida en los dictámenes N°s 33.306 y 54.531, de 2004, y 61.519, de 2006, en la parte en que no aplican la ley N° 19.880 por existir, en el reglamento que en cada caso señalan, un procedimiento especial que regula la materia respectiva.

Enseguida, cabe señalar que el procedimiento investigativo en el que incide el reclamo de ESSAL S.A., relativo al derrame de hidrocarburos y otras sustancias nocivas, se encuentra previsto en el artículo 151 del decreto ley N°2.222, de 1978, que se limita a disponer la instrucción de una "investigación sumaria", agregando luego que "el procedimiento a seguir en estos casos será el mismo que establezca el reglamento indicado en el artículo 87". Tal como se ha consignado más arriba, el reglamento al que alude esta norma legal se constituye tanto por el decreto N° 1.340 bis, de 1941, de Marina (Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República), como por el decreto N° 1, de 1992, de Marina (Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática).

Establecido lo anterior y frente a la mínima regulación legal del procedimiento en cuestión, limitada al artículo 151 del decreto ley N° 2.222, ya descrito, las disposiciones de la ley N° 19.880 tienen una aplicación directa e inmediata, sin que sea pertinente indagar acerca de la mayor o menor extensión de la regulación del procedimiento especial, con miras a limitar su alcance al criterio de la supletoriedad, puesto que, en la especie, tal procedimiento se encuentra en un reglamento y no en una ley.

Por lo mismo, la norma del artículo 35 de la ley N° 19.880, en cuanto reconoce el derecho de los interesados a proponer pruebas para acreditar los hechos relevantes para la decisión del procedimiento, prevé la apertura de un término probatorio y obliga al órgano instructor a rechazar la recepción de las pruebas propuestas sólo cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución fundada, resulta plenamente aplicable al procedimiento investigativo y sancionador indicado a cargo de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante.

9. Finalmente, frente a lo sostenido por la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, al informar acerca del reclamo interpuesto en su contra ante la Contraloría Regional de Los Lagos, contenido en su oficio 12.600/477, en el sentido de que la calificación de la procedencia o necesidad de la prueba ofrecida se radica en la apreciación libre y soberana de la autoridad administrativa, constituyendo una potestad discrecional, y que tal procedencia o necesidad se orienta a la determinación del hecho ilícito investigado, cabe señalar lo siguiente.

9.1 Que por muy amplia que sea la discrecionalidad otorgada a un órgano de la Administración, ella siempre deberá ejercerse de un modo racional y razonado, esto es, dando debida cuenta de los motivos que fundamentan la decisión adoptada. Ello se traduce, tal como lo expresa el inciso 3° del artículo 35 de la ley N° 19.880, en que la improcedencia o falta de necesidad de la prueba propuesta deberá justificarse en una resolución motivada.

9.2. Que el procedimiento investigativo y sancionatorio a cargo de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante no sólo debe apuntar a la determinación del hecho ilícito investigado, como único y exclusivo fin del mismo, sino que el órgano instructor también debe, con igual celo, ejercer sus atribuciones con miras a establecer los hechos que determinen la participación del supuesto infractor y los que acrediten la inocencia del mismo, de modo tal que la consideración de todos estos fines lo orienten en el rechazo o admisión de la prueba ofrecida por el interesado.