Dictamen N° 37762

Texto del dictamen

N° 37.762 Fecha: 21-VIII-2007


El Servicio de Impuestos Internos ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento respecto de la legalidad de su oficio circular N° 9, de 2007, por medio del cual se imparten instrucciones para el cumplimiento de la obligación que afecta a los empleados de esa institución, en orden a presentar una declaración jurada de patrimonio, atendidas las dudas que, sobre el particular, han expresado servidores de ese servicio.

Sostiene el organismo ocurrente que, en su opinión, él se encuentra en el imperativo de exigir a todas las personas que ingresan a dicha entidad y mientras mantengan la calidad de funcionarios, la referida manifestación de patrimonio, para cuyo efecto no sólo ha impartido las mencionadas instrucciones, sino que, además, ha dispuesto la confección de un formulario con el objeto de facilitar la verificación del contenido de la citada declaración y, además, lograr que la acción de esa institución tenga un carácter preventivo y no sancionador.

Se hace presente, también, que la información que se requiere a los aludidos funcionarios, se encuentra dentro de las atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga a dicho servicio, por lo que tal decisión no puede ser objetada, más aún si se considera que ella no afecta al ámbito personal ni familiar de los empleados.

En relación con la materia, corresponde anotar que el artículo 41 del D.F.L. N° 7, de 1980, del Ministerio de Hacienda, sobre Estatuto Orgánico del Servicio de Impuestos Internos, prescribe que "las personas que ingresen a los escalafones del Servicio deben presentar antes de su nombramiento una declaración jurada de su patrimonio y del de su cónyuge aun cuando se encuentren separados de bienes. Dicha declaración deberá renovarse anualmente. El incumplimiento de esta obligación así como la omisión de bienes en la declaración en un porcentaje superior al 20% en valor respecto del total de bienes que debieren manifestarse, podrá ser sancionada hasta con la destitución".

De la disposición transcrita aparece que las personas que ingresen a la aludida institución, se encuentran en la obligación de realizar la indicada declaración de patrimonio y actualizarla cada año, la que, en el evento de encontrarse casados, debe también incluir el patrimonio de su cónyuge, no obstante que estén separados de bienes.

Como puede advertirse, de la sola lectura del referido artículo 41, aparece que en él no se señala el contenido exacto de esa declaración, como tampoco las formalidades que ella debe cumplir, el procedimiento a que se encuentra afecta, ni la ocasión en que debe ser renovada o actualizada.

No obstante la existencia de las aludidas omisiones, se debe anotar que no cabe duda alguna que, los funcionarios de que se trata, se encuentran sujetos a la obligación de efectuar la mencionada declaración.

Pues bien, atendido lo anterior y la necesidad de que tales vacíos sean satisfechos con el objeto que dicha disposición pueda ser debidamente cumplida, se hace necesario recurrir a otras normas legales que digan relación con la obligación de efectuar una declaración de patrimonio y que, sin tratarse de una preceptiva de carácter particular o limitada, regulen esa obligación de una manera general tratándose de los funcionarios de la Administración.

En este sentido, resulta necesario manifestar que la norma consagrada en el artículo 41 del mencionado D.F.L. N° 7, de 1980, debe entenderse complementada con la normativa que establece la declaración patrimonial a que se encuentran afectos determinados funcionarios de la Administración y que está contenida en el Título III de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el D.F.L. N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

Al respecto, es necesario señalar que de la historia del establecimiento de la ley N° 20.088, que incorporó las disposiciones relativas a las declaraciones de patrimonio en la citada ley N° 18.575, no se desprenden antecedentes que permitan presumir que este cuerpo normativo haya sido dictado con el propósito de dejar sin efecto lo que, respecto de esta materia, se dispone en preceptos legales más antiguos, como ocurre con el mencionado artículo 41, por lo que no puede entenderse que se trata de dos obligaciones contempladas en textos normativos contradictorios entre sí y que este último haya sido derogado por la vigencia de las nuevas disposiciones incorporadas en el mencionado texto orgánico.

Se debe advertir, desde luego, que aun cuando el citado artículo 41 obliga a todos los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos, a efectuar la declaración en estudio, sin distingo alguno en cuanto al cargo que ellos ocupan, y que, en cambio, la citada ley N° 18.575 en su artículo 60 A, impone ese deber a determinadas autoridades y funcionarios, según su jerarquía, sus disposiciones, tal como se anotó, no resultan inconciliables con la norma indicada en primer término y, por lo tanto, no se observa impedimento para exigir a los empleados del servicio ocurrente la presentación de ambas declaraciones, según el cargo que posean.

Enseguida, cabe precisar que el aludido artículo 41 no señala el contenido de la declaración a que él se refiere, por lo que, en armonía con lo expresado, en esta materia se debe recurrir a lo que, sobre el particular, se dispone en el artículo 60 C de la mencionada ley N° 18.575.

En este orden de análisis, es dable destacar que este último precepto legal determina expresamente los bienes y el pasivo que debe comprender la declaración de patrimonio que se regula en ese texto orgánico y que, conforme con lo manifestado, debe entenderse aplicable a la obligación que ahora nos ocupa, por lo que los empleados del organismo ocurrente, sólo deben individualizar en su declaración patrimonial los bienes y el pasivo que esa disposición legal indica.

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, es útil recordar que, de acuerdo con lo ordenado en el referido artículo 41, los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos deben incluir en su declaración el patrimonio de su cónyuge, cualquiera sea el régimen bajo el cual se encuentren casados, por lo que en este aspecto, no resulta aplicable lo prescrito en el artículo 60 B de dicha ley N° 18.575, según el cual ello sólo es procedente en los casos y condiciones que precisa.

Por consiguiente, en la declaración de patrimonio que, conforme a lo prescrito en el artículo 41 del D.F.L. N° 7, de 1980, deben realizar los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos y quienes se incorporen a él, deben individualizarse todos los bienes que menciona el artículo 60 C de la referida ley N° 18.575, ya sean de su propiedad o de su cónyuge, con indicación del pasivo sólo si éste es superior a cien unidades tributarias mensuales.

En este orden de ideas, resulta forzoso manifestar que, en esta materia, debe estarse a lo que, sobre el particular, se dispone en el decreto N° 45, de 2006, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Reglamento para la Declaración Patrimonial de Bienes.

Ahora, en cuanto a las formalidades y procedimiento a que debe someterse la declaración de patrimonio a que alude el citado artículo 41, cabe destacar que dicho precepto sólo se limita a establecer que los funcionarios del Servicio de Impuestos Internos deben presentar "una declaración jurada de su patrimonio", sin señalar las formalidades o el procedimiento que debe observarse en el cumplimiento de esa obligación, según antes se expresó.

Igualmente es necesario señalar que la recién mencionada disposición ordena que la persona que ingrese al servicio, debe presentar antes de su nombramiento la aludida declaración patrimonial y, posteriormente, renovarla anualmente, sin fijar una fecha a contar desde la cual se cuenta esa anualidad, como tampoco la data en que se debe efectuar la renovación de esa manifestación de bienes.

En relación con lo anterior, es forzoso expresar que si bien en la ley N° 18.575, se contemplan disposiciones relativas a las formalidades, al procedimiento y oportunidad en que debe presentarse la declaración de patrimonio que regula ese cuerpo legal, ellas no pueden ser aplicadas tratándose de la declaración que se consagra en el aludido artículo 41.

En efecto, atendido que esas obligaciones difieren en aspectos tales como la periodicidad con que se debe cumplir con ellas, la autoridad ante la cual deben presentarse y el carácter que ellas poseen, resulta evidente que las formalidades, el procedimiento y oportunidad de su presentación y renovación, que se fijan en el citado texto orgánico constitucional respecto de la declaración de patrimonio que en él se establece, resultan inconciliables con la declaración de patrimonio que afecta a los empleados del Servicio de Impuestos Internos.

Al respecto, cabe anotar que la mencionada entidad ha informado que por medio de un oficio circular, fijó un plazo y un procedimiento para que la referida declaración sea presentada y, además, confeccionó un formulario para, entre otros objetivos, ordenar el proceso, uniformar la declaración y facilitar el cumplimiento de dicha obligación.

Sobre el particular, es dable señalar que, conforme a los principios de responsabilidad, eficiencia y eficacia que debe observar la Administración del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 18.575, y teniendo en consideración, además, lo prescrito en el artículo 7, letra c), del mencionado D.F.L. N° 7, de 1980 -que faculta al director del servicio ocurrente para dictar las órdenes que estime necesarias o convenientes para la más expedita marcha de esa entidad-, resulta procedente que esa autoridad fije un plazo para hacer efectiva la renovación de la obligación en comento, un procedimiento y las formalidades que permitan a los funcionarios cumplir con ese deber.

En consecuencia, en virtud de lo expresado, cumple informar que el director del Servicio de Impuestos Internos se encuentra facultado para establecer, mediante instrucciones un plazo para efectuar la renovación de la mencionada declaración y un procedimiento para facilitar y hacer más expedito el cumplimiento de esa obligación, como también y, con igual objetivo, para confeccionar un formulario en el cual se consignen los datos relativos a los bienes y obligaciones que corresponda manifestar en razón de formar parte del patrimonio del declarante o de su cónyuge.

Por otra parte, es necesario hacer presente que, según lo previsto en el aludido artículo 41, el incumplimiento de la obligación de presentar la mencionada manifestación patrimonial, así como la omisión de bienes en el porcentaje que ese precepto indica, podrá ser sancionada hasta con la destitución del funcionario infractor.

Ahora bien, la respectiva sanción no sólo debe ser aplicada de acuerdo con la gravedad de la falta cometida, debidamente acreditada en el proceso administrativo correspondiente, sino que, además, aquélla debe fundarse en un justo y racional procedimiento, en el cual al afectado se le respete su derecho a defensa jurídica, de acuerdo con la garantía contemplada en el N° 3 del artículo 19 de la Constitución Política.

Por consiguiente, resulta imperativo manifestar que el control que esa institución efectúe para comprobar la exactitud de la información o datos que entregue el funcionario respecto de su patrimonio o del de su cónyuge, debe fundarse en hechos verificables, conforme a criterios objetivos y de acuerdo a un proceso regido, por normas técnicas que permitan cotejar los bienes y obligaciones declarados con la realidad patrimonial del respectivo funcionario y de su cónyuge y no con la conducta moral de ellos, como pareciera desprenderse del oficio circular en cuestión.

Precisado lo anterior, cabe hacer presente que la Asociación de Fiscalizadores del mencionado servicio, sostiene que el artículo 41 del aludido D.F.L. N° 7, de 1980, habría sido derogado por la ley N° 18.575, por lo que solicita a esta Contraloría General que se pronuncie sobre la validez del referido oficio circular N° 9, de 2007.

Subsidiariamente, y para el caso de no acogerse tal argumentación, pide que esta Entidad de Control precise que la declaración de patrimonio de que se trata, debe ajustarse en su contenido a lo dispuesto en las normas de la ley N° 18.575 y del decreto N° 45, de 2006, ya individualizado.

En relación con las alegaciones efectuadas por esa entidad gremial, esto es, respecto de la derogación del aludido artículo 41, el contenido de la declaración que nos ocupa y, finalmente, en cuanto a la aplicación de la normativa que se contempla en la ley N° 18.575, cumple esta Contraloría General con señalar que, en lo que se refiere a tales aspectos, debe estarse a lo que, sobre el particular, ya se expresó en el presente oficio.

A su vez, la Asociación Nacional de Funcionarios de Impuesto Internos, hace presente que, a su juicio, la declaración patrimonial en examen, en los términos que pretende exigirla el indicado organismo público, en la medida que obliga a incluir en ella datos personales y familiares del funcionario declarante, atentaría contra el derecho a la intimidad y privacidad personal del servidor y de su familia.

En cuanto a lo anterior, corresponde manifestar que, de conformidad al análisis que se ha realizado respecto de la obligación de presentar la declaración de bienes a que se refiere el citado artículo 41, no es posible advertir que el cumplimiento de aquélla afecte el derecho al respeto y protección a la vida privada y a la honra de la persona y de su familia, como lo sostiene ese organismo gremial, considerando especialmente lo ya manifestado, en orden a que la declaración de patrimonio que deben efectuar los servidores de que se trata, sólo debe contener los bienes y el pasivo a que alude el artículo 60 C de la ley N° 18.575.

Sobre el particular, debe advertirse que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia administrativa, contenida en los dictámenes N°s. 19.386, de 1992 y 24.330, de 2006, el cumplimiento de la función pública impone a quien desempeña labores en un organismo o servicio de la Administración del Estado, una serie de deberes, obligaciones y prohibiciones, y otorga, también, diversos derechos y facultades, de manera que la persona al incorporarse a una de esas entidades, se adscribe en forma voluntaria a un status jurídico especial, que contiene las normas reguladoras de sus relaciones laborales con la institución a la cual pertenece.

En este orden de ideas, se debe tener en cuenta que la relación del Estado con sus funcionarios es de carácter legal o estatutaria y no convencional y en la que el contenido de ese vínculo jurídico es fijado por el legislador sobre la base de principios de bien común, uno de los cuales descansa en la idea de que el interés general debe primar, sobre el interés particular del empleado, de manera que la persona, al ingresar a la Administración o permanecer en ella, pasa a tener los derechos, los deberes y prohibiciones que el respectivo estatuto contempla.

Sin perjuicio de lo señalado, cabe anotar, además, que si bien los organismos públicos pueden solicitar determinados antecedentes a sus empleados, el ejercicio de tal potestad debe estar vinculada al cumplimiento de las finalidades de la institución respectiva y, en particular, al principio de probidad establecido en el artículo 8° de la Carta Fundamental que, tal como se señaló en el dictamen N° 10.083, de 2000, de esta Contraloría General, autoriza a los organismos de la Administración para requerir información a sus funcionarios siempre que ella les sea necesaria para resguardar dicho principio.

Refuerza lo anterior, lo ordenado en el artículo 61, letra j), de la ley N° 18.834, que obliga a los empleados públicos a "proporcionar con fidelidad y precisión los datos que la institución le requiera relativos a situaciones personales o de familia, cuando ello sea de interés para la Administración, debiendo ésta guardar debida reserva de los mismos", por lo que, conforme a lo previsto en esta disposición legal y en el mencionado precepto constitucional, el Servicio de Impuestos Internos podrá solicitar a sus funcionarios, cuando existan antecedentes que lo ameriten, información relativa a su patrimonio y que no sea de aquella a que se alude en el citado artículo 60 C de la ley N° 18.575.

Ahora, en cuanto a las garantías constitucionales que la indicada agrupación gremial estima vulneradas por el citado oficio circular N° 9, de 2007, es necesario hacer presente que aquélla no proporciona los elementos de juicio o antecedentes concretos que demuestren de manera fehaciente cómo mediante ese oficio se conculcarían las garantías y derechos que individualiza y, sin que, por lo demás el estudio que sobre el particular ha efectuado esta Contraloría General, permita corroborar tal afirmación.

En este sentido, y conforme a lo antes expuesto, corresponde desestimar la alegación que se analiza.

En consecuencia, conforme con lo expresado, cumple informar que si bien el Director del Servicio de Impuestos Internos se encuentra facultado para dictar instrucciones que permitan a los funcionarios de ese organismo el cumplimiento oportuno y expedito de la obligación que nos ocupa, dicha autoridad no puede, en ejercicio de tal potestad, efectuar exigencias que no tengan su fundamento en alguna norma legal, conforme a lo ya anotado y, por consiguiente, deberá modificar el aludido oficio circular N° 9, de 2007, en concordancia con lo ordenado en el artículo 41 del D.F.L. N° 7, de 1980, y a lo expresado en el presente dictamen.

Reconsidérase, en lo pertinente, el dictamen N° 10.083, de 2000, de esta Contraloría General.