Dictamen N° 34319

Texto del dictamen

N° 34.319	Fecha: 31-VII-2007

La Directora del Instituto de Salud Pública ha solicitado a esta Contraloría General la reconsideración del dictamen N° 31.277, de 5 de julio de 2006, emitido a solicitud del Ministerio de -Salud, por medio del cual se resolvió acerca de la forma en que debe computarse el plazo para entender practicada la notificación por carta certificada, materia regulada en el inciso 2° del artículo 46 de la Ley N° 19.880.

En esa oportunidad se estableció que el plazo de tres días a cuyo vencimiento se entiende practicada la notificación de que se trate, el que se cuenta desde la recepción de la carta en la oficina de Correos que corresponda, debe considerar como fecha de tal recepción la que se haya estampado en la misma carta por esa oficina. Para arribar a esta conclusión se sostuvo que la data que se consigna en la carta es la única fecha de "recepción en la oficina de Correos" que conoce el notificado al momento de recibirla y que no resultaba procedente exigirle conocer la fecha consignada en el comprobante de envío que la oficina de Correos entrega al remitente de la carta.

Al fundamentar su solicitud de reconsideración, el Instituto de Salud Pública sostiene que el asunto que aquí se examina no constituye una cuestión de derecho, puesto que no está en duda desde cuando debe contarse el plazo de tres días a partir del cual se entiende practicada la notificación de que se trata -en la especie, desde la recepción de la carta en la oficina de Correos correspondiente-, sino que consiste en una cuestión de hecho, referida a la determinación de la fecha en que tal recepción ha ocurrido, circunstancia acreditable por los medios de prueba que establece la ley.

Agrega que la fecha que la oficina de Correos consigna en la carta no es necesariamente la de su recepción, puesto que el timbre que la estampó sólo indica una fecha, pero no la circunstancia a que corresponde esa data, existiendo varias alternativas distintas a la de la recepción.

Por otro lado, el organismo solicitante señala que la determinación de la fecha de recepción de la carta en la oficina de correos bien puede acreditarse, entre otras formas, a través del seguimiento de envíos, disponible en el sitio web de la Empresa de Correos de Chile; concurriendo a una oficina de la misma empresa para requerir la entrega de la información sobre el envío; o consultando en la Oficina de Partes del Instituto de Salud Pública acerca de la fecha en la que se recibió la carta por la oficina de Correos.

Enseguida formula algunas consideraciones, comparando la notificación por carta certificada y las notificaciones por el estado diario de los procedimientos judiciales, y acompaña dos sentencias de tribunales ordinarios que se refirieron al asunto que se examina. Finalmente, dado que esta forma de notificación constituye una presunción simplemente legal, el organismo solicitante reconoce el derecho que le asiste al afectado en el sentido de acreditar que la fecha efectiva de la notificación es distinta de aquella que se deduce de la presunción.

Por su parte, mediante Ord. N° A15/3295, de 2006, la Subsecretaría de Salud Pública estima atendibles las consideraciones expuestas por el Instituto de Salud Pública, subrayando la necesidad de contar con un pronunciamiento concreto sobre la materia para efectos de determinar la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos que se interponen en contra de los organismos del sector salud.

Al tenor de los planteamientos expuestos por el Instituto de Salud Pública, cumple esta Contraloría General con desestimar la reconsideración presentada y en ratificar el criterio sustentado en el dictamen N° 31.277, de 2006, por las razones que se exponen a continuación.

Para la adecuada resolución del problema planteado y para arribar a la conclusión ya anticipada, es necesario formular tres consideraciones previas que han resultado esenciales para tales efectos.

En primer lugar, se debe destacar que la notificación, cualquiera sea la forma que ésta adopte, reviste una extraordinaria importancia en el procedimiento administrativo, tanto porque ella determina el instante a partir del cual el acto producirá sus efectos jurídicos (tal como lo consigna el artículo 51 inciso 2° de la ley N° 19.880), cuanto porque ella abre el período dentro del que ese acto podrá ser impugnado mediante los recursos administrativos o las acciones jurisdiccionales que procedan. En este último aspecto y por lo mismo, la notificación de los actos administrativos se relaciona con normas y principios fundamentales del ordenamiento jurídico chileno, como son el principio de impugnabilidad de tales actos (establecido en los artículos 3° de la ley N° 18.575, y 4° de la ley N° 19.880) y el principio de control de la Administración (previsto en el artículo 3° de la ley N° 18.575), sin perjuicio de su clara vinculación con la garantía del debido proceso que asegura a todas las personas, también en el procedimiento administrativo, el artículo 19, N° 3 de la Constitución Política de la República.

En segundo lugar, debe subrayarse que las peculiares características de la notificación por carta certificada, en la forma como ha venido practicándose en el caso del Instituto de Salud Pública, en especial el hecho que en la carta que se remite al notificado consten una o más fechas, que pueden no corresponder a la data de recepción de la misma en la oficina de Correos, obedecen exclusivamente a los procedimientos, prácticas y usos que la empresa respectiva aplica en su actividad postal, sin que en ellos tenga intervención alguna el destinatario de la misiva. Tal como lo señalaba el mismo Ministerio de Salud en la presentación que dio lugar al dictamen N° 31.277, cuya reconsideración ahora se solicita, este conjunto de procedimientos, prácticas y usos de la empresa en el modo de gestionar las cartas recibidas se traduce, en la práctica, en una diferencia de dos o tres días entre la fecha anotada en la nómina con que el Instituto ingresa un grupo de ellas y la o las fechas estampadas en cada una de las cartas de ese grupo, circunstancia que, siendo ajena al obrar del notificado y a su mayor o menor diligencia, no puede terminar por afectarlo.

Finalmente, en tercer lugar, coincidiendo con el Instituto de Salud Pública en que el asunto que se examina no recae en una cuestión de derecho, entendida como la determinación abstracta del sentido y alcance de una norma legal, cabe precisar que el problema planteado se refiere a la correcta aplicación de las leyes que rigen el actuar del Instituto de Salud Pública, en este caso el artículo 46 de la ley N° 19.880, asunto que se enmarca dentro de las atribuciones conferidas a este Organismo de Control, de conformidad al articulo 6° de la ley N°10.336. En este aspecto, la correcta aplicación de la norma indicada ha de determinarse no sólo a partir de su aislado tenor, sino que deberá considerar los principios y normas fundamentales más arriba indicados, y valores esenciales como el de la seguridad jurídica.

Establecido lo anterior, cabe señalar que la notificación de los actos administrativos mediante carta certificada constituye un trámite a cargo de la Administración, cuyo impulso procesal y desarrollo son determinados exclusivamente por ella, sin que el interesado intervenga más que de un modo pasivo y ello tan sólo al recibir la carta que le ha sido despachada. Toda la actividad anterior a la recepción de la carta por parte del notificado, empezando por la orden del órgano instructor de notificar por este medio e incluyendo todas las actuaciones materiales al interior de la Empresa de Correos, es completamente ajena al interesado, sin que exista disposición legal alguna que le imponga la obligación de conocer el desarrollo y los pormenores de esta actividad. Por lo mismo, al recibir la carta, el notificado sólo cuenta con los antecedentes que se desprenden de esa misma misiva -en especial y en lo que interesa, las fechas que en ella se han estampado-, careciendo de todo sustento la obligación que se le pretende imponer en orden a requerir información adicional para verificar si la fecha de recepción por la oficina de Correos es la que señala la carta u otra distinta.

Aún admitiendo que los datos que consigna la carta en cuanto a la fecha de su recepción por la oficina de Correos pueden ser ambiguos, debe reiterarse que tal ambivalencia no obedece a las actuaciones del notificado, sino que a las del organismo remitente y a las de la empresa de Correos, por lo que no procede que de ello se siga una situación de desventaja en perjuicio de aquél, obligándole a indagar datos desconocidos o, peor aún, anticipando el lapso dentro del cual se deben deducir los recursos en contra del acto que se notifica, llegando a desvirtuar o hacer ilusoria la posibilidad de impugnarlo.

En cuanto a las opciones para obtener el conocimiento fehaciente acerca de la fecha de recepción de la carta sugeridas por el Instituto de Salud Pública (esto es, la revisión del sitio web de la Empresa de Correos de Chile, la concurrencia a la oficina que corresponda de la misma empresa o la consulta en la Oficina de Partes del Instituto), sin perjuicio de discrepar en cuanto a que ellas sean de fácil acceso -afirmación que resulta al menos discutible-, cabe señalar que la materialización de cada una de estas alternativas supone una carga procesal para el notificado, no prevista en la ley.

La improcedencia de admitir esta nueva carga procesal resulta, además, tanto de lo que establece el artículo 8° inciso 2° de la ley N° 18.575 -conforme al cual los procedimientos administrativos deben ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las que exijan las leyes y reglamentos-, como de lo preceptuado en el artículo 13 de la ley N° 19.880 -que agrega que tales procedimientos deben desarrollarse "con sencillez"-, exigencias que se desvirtúan; cualquiera sea la alternativa que se escoja para obtener esa información adicional para confirmar o rectificar los datos que constan en la carta recibida.

En este orden de consideraciones, también es conveniente precisar que "la oficina de Correos que corresponda", a que se refiere el artículo 46 de la ley N° 19.880, es la del domicilio del notificado y no la del órgano remitente de la carta, de modo tal que la recepción de la misiva que determina el momento a partir del cual corre el plazo para entender practicada la notificación, sólo se puede referir a la que se verifique en la oficina postal del domicilio del interesado.

Lo anterior resulta tanto de la necesidad de asegurar los derechos del notificado, como del inciso 1° del mismo artículo 46, que ordena que las notificaciones mediante carta certificada se dirijan "al domicilio que el interesado hubiere designado en su primera presentación o con posterioridad". Atendido lo indicado y como el contexto del artículo 46 de la­ Ley N° 19.880 debe servir para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que exista entre todas ellas la debida correspondencia y armonía -según preceptúa el artículo 22 del Código Civil-, resulta entonces que la oficina de Correos correspondiente, a que se refiere el inciso 2° del artículo 46 en examen, no puede ser otra que la del domicilio del notificado, a que alude el inciso 1° de la misma norma.

Por consiguiente, frente a la existencia de varias fechas estampadas en el sobre que contiene la carta certificada que notifica al interesado, la incertidumbre acerca de la oportunidad en que ésta se ha recibido en la oficina de Correos que corresponda se resuelve entendiendo que ello ha ocurrido en la fecha más antigua, para lo cual, obviamente, sólo se deben considerar las fechas estampadas en el sobre por timbres de la oficina de Correos correspondiente al domicilio del notificado, sin considerar las de otras oficinas, ni las que eventualmente agregue el órgano remitente.

A mayor abundamiento y respecto de lo sostenido por el Instituto de Salud Pública, comparando la notificación por carta certificada del procedimiento administrativo de que aquí se trata y la notificación por el estado diario de los procedimientos judiciales, en el sentido que en esta última se obligaría a la parte a concurrir diariamente a los tribunales, sin que ello se estime que afecta los derechos del interesado, cabe señalar que dicha comparación no resulta afortunada ni pertinente, puesto que mientras en el procedimiento administrativo tienen capacidad para actuar las personas que indica el artículo 20 de la ley N°19.880, directamente, por sí mismos, o por medio de apoderados -letrados o no-, en el procedimiento judicial, en cambio, sólo se puede intervenir- por medio de abogado habilitado para el ejercicio de la profesión, salvas las excepciones legales, todo ello de acuerdo a lo que establece la ley N°18.120, sobre comparecencia en juicio. De este modo, en el procedimiento judicial las notificaciones se dirigen a personas especialmente revestidas en virtud de su título profesional de la facultad de defender ante los tribunales los derechos de las partes litigantes, circunstancia que, así calificada por el legislador, se ha estimado como suficiente para garantizar tales derechos.

Finalmente, en cuanto a las sentencias de tribunales ordinarios que se extractan y citan, sólo cabe señalar que de acuerdo al artículo 3° inciso 2° del Código Civil, las sentencias de dichos tribunales no tienen fuerza obligatoria, sino en las causas en las que actualmente se pronuncien, tal como lo ha señalado una reiterada jurisprudencia administrativa contenida, entre muchos otros, en los dictámenes N°s 70.003 de 1977, 1.858 de 1980, 20.034 de 1992, 5.109 de 1993, 5.061 de 1998, 47.737 de 2000, y 14.571, de 2005.

Por todo lo expuesto, debe reiterarse, entonces, que para la aplicación de la regla prevista en el artículo 46 inciso 2° de la ley N°19.880, debe estarse a la fecha de recepción de la carta certificada estampada por la correspondiente oficina de Correos en el sobre que la contiene y, por ende, a partir de esa data se cuentan los tres días,que con arreglo a esa disposición deben transcurrir para que se entienda practicada la notificación. Asimismo, en caso de existir varias fechas distintas en ese sobre, sólo deberán considerarse para estos mismos efectos, las que correspondan a la oficina de Correos del domicilio del notificado y, dentro de éstas, a la más antigua de ellas.