Dictamen N° 18082

Texto del dictamen

N° 18.082 Fecha:13-IV-2007

Mediante presentaciones de la Dirección Nacional de Personal de Carabineros de Chile y la Subsecretaría de Carabineros, solicitan un pronunciamiento respecto de la legalidad de las transferencias gratuitas de inmuebles fiscales al patrimonio de afectación fiscal de la Dirección de Bienestar de Carabineros, fundamentalmente referidas a Conjuntos Habitacionales de antigua data, que el Ministerio de Bienes Nacionales ha efectuado a favor de la aludida Dirección, para viviendas del personal de la Institución y sus grupos familiares.

Las recurrentes expresan que hasta la fecha el Ministerio de Bienes Nacionales ha materializado la transferencia gratuita de 79 inmuebles fiscales al patrimonio de afectación fiscal de la Dirección de Bienestar, sin embargo, el proceso se encuentra actualmente detenido en razón de que esa Secretaría de Estado ha requerido que exista uniformidad en la interpretación que la Contraloría General le dará al acto de transferencia, atendido que la Regional de Valparaíso no les ha dado curso, la de Puerto Montt, en principio, tampoco y después sí las ha tramitado y en otras sedes regionales se ha tomado razón de las transferencias respectivas.

Agregan, que es de gran importancia para Carabineros de Chile y sus familias, la materialización de los traspasos, pues en esta circunstancia la Dirección de Bienestar, a través de sus recursos propios, puede ejecutar obras de mejoramiento estructural en los Conjuntos Habitacionales los cuales presentan daños estructurales graves que requieren de mejoras profundas, las que no puede solventar por cuanto no se encuentra legalmente autorizada para invertir recursos propios en inmuebles fiscales, pues ello implicaría invertir en terreno ajeno.

Al respecto, señalan que los Servicios de Bienestar de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, siempre permanecieron estructurados como parte de la Institución correspondiente, como órganos centralizados y dependientes y por ello, eran beneficiarios del respectivo presupuesto general de la nación, sin embargo a partir del año 1988, se dictaron las Leyes N°s 18.712, 18.713 y 18.714, que organizaron los Servicios de Bienestar de las Fuerzas Armadas, de la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile y de la Jefatura de Bienestar de la Policía de Investigaciones de Chile, respectivamente, textos legales que les otorgaron el carácter de entidades descentralizadas.

Manifiestan que la Ley N° 18.713, creó la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile como un órgano público, con personalidad jurídica propia, y patrimonio propio, denominado de afectación fiscal, lo que significa que esa Dirección puede actuar en el derecho, en forma independiente y separada de Carabineros de Chile, de modo que puede celebrar cualquier acto jurídico en esa condición, en cuyo caso sus actos, obligan sólo su patrimonio.

Sostienen que el patrimonio de afectación fiscal es distinto del patrimonio del Fisco, ya que este no tiene injerencia ni atribuciones en la gestión o toma de decisiones de la Dirección de Bienestar, la que tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, con el cual debe satisfacer sus fines específicos, porque la norma legal no consideró en su estructura y funcionamiento la asignación de fondos provenientes del presupuesto general de la Nación.

Así también, manifiestan que en el caso de las viviendas fiscales, la diferencia de tratamiento legal es otro aspecto a considerar, toda vez que, la norma regulatoria del beneficio en comento, DFL. (I) N° 2 de 1968, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, distingue al no considerar a las viviendas de la Dirección de Bienestar dentro del beneficio estatutario. Más aún, a propósito de la restitución de los inmuebles fiscales, se incorporó una norma que asimiló el procedimiento a las viviendas de la Dirección, lo que deja de manifiesto que se trata de patrimonios diferentes.

A su turno, la Dirección de Bienestar de Carabineros, anota que de acuerdo a la información proporcionada por las Prefecturas de Carabineros del país, se confeccionó un Proyecto de Inversión para la reparación y mantención del Parque Habitacional Fiscal a nivel nacional, considerando la reparación de aquellos aspectos más urgentes exclusivamente, y que se refieren al mejoramiento de techumbres, cielos, canaletas, bajadas de aguas lluvia y reparación del sistema electrónico entre otros aspectos, con el objeto de mejorar la calidad de vida del personal, con una inversión total de $ 2.222.626.633, correspondiente a 1.550 viviendas, lo que equivale sólo al 50,10% del Parque Habitacional.

Por su parte, la inversión en regiones alcanza a un monto de $ 1.098.149.317, correspondiente a 747 inmuebles, equivalente a un 24,15%. La inversión en la Región Metropolitana asciende a un monto de $1.124.477.316, correspondiente a 803 inmuebles -y que equivalen a un 25,95%.

Requerido su parecer, la Ministra de Bienes Nacionales, por OF.GABM.N° 158, de 2007, expresa que la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, en virtud de la imposibilidad de invertir sus recursos en la reparación de aquellos conjuntos habitacionales que se encuentran destinados a dicha Institución, inició gestiones para que ese Ministerio traspasase a su patrimonio aquellos inmuebles que se encontraban con defectos en su construcción y que hacían urgente su reparación.

En razón de lo expuesto por dicha Dirección de Bienestar y luego de estudiar la factibilidad y legalidad de lo solicitado, se resolvió transferir gratuitamente a la Dirección de Bienestar una cantidad importante de inmuebles fiscales destinados a Carabineros de Chile y no obstante que la Contraloría Regional de Valparaíso y de Puerto Montt, se han abstenido de cursar estas transferencias por cuanto, en su opinión, no se ajustarían a derecho ya que los Servicios de Bienestar de las Instituciones de la Defensa Nacional, al formar parte de ésta, se encuentran incluidos en la persona jurídica del Fisco, esa Secretaría de Estado estima que existen diversos argumentos de tipo dogmático y doctrinales que permiten descartar esa tesis.

En síntesis, sostiene que la asignación de bienes raíces al patrimonio de afectación fiscal ha constituido propiamente una enajenación de bienes fiscales, una verdadera transferencia de dominio y no una asignación a título de mera tenencia; que el patrimonio de afectación fiscal es un patrimonio independiente conformado por los bienes que indica la propia ley que los creó y que los Servicios de Bienestar tienen personalidad jurídica propia que la ley explícitamente sanciona, reconoce y da contenido.

Asimismo, expone que es la propia ley la que les ha atribuido expresamente a los señalados servicios esa calidad, puesto que pueden adquirir derechos y contraer obligaciones que comprometen su patrimonio de afectación; disponen de representante judicial y extrajudicial; pueden ser herederos, legatarios y donatarios y cesionarios de créditos, atributos que hacen posible que los Servicios de Bienestar referidos celebren actos y contratos, con toda clase de terceros, sin obstáculo ni autorización ni consulta al ente que naturalmente está llamado a adquirir, administrar y disponer de los bienes de propiedad del Fisco de Chile, lo que evidencia la manera en que el legislador ha sustraído a estos bienes del régimen jurídico general, dándoles un estatuto especial consistente con la existencia probada de un patrimonio y una personalidad jurídica.

Por su parte, las Contralorías Regionales de Valparaíso y de Puerto Montt, manifiestan que la devolución de los actos administrativos relacionados con transferencias gratuitas de inmuebles fiscales a la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, se ha efectuado atendida la jurisprudencia existente sobre la materia.

En efecto, la jurisprudencia de la Contraloría General de la República -dictámenes N°s 42.932, de 1978; 26.402, de 1992; 25.545 y 23.752, de 1998 y 23.857 de 2002- entre otros, ha concluido que los bienes asignados al patrimonio de afectación fiscal de los Servicios de Bienestar continúan integrando el patrimonio del Fisco y, por consiguiente, dichas asignaciones no implican enajenación de tales bienes. Agrega que la circunstancia que la ley haya previsto que en la administración, manejo y disposición de los bienes y recursos, los aludidos servicios actúen como personas jurídicas representadas por sus jefes de servicio, sólo tiene como fin agilizar el cumplimiento de una administración de patrimonio separada del de la institución de la que depende.

Señala la citada jurisprudencia, que los Servicios de Bienestar de las instituciones de la Defensa Nacional, forman parte integrante de ellas, y por ende, están incluidos en la persona jurídica del Fisco, sin perjuicio que tengan un patrimonio de afectación fiscal integrado por los bienes y recursos que señala la ley respectiva, los que continúan integrando, en términos amplios, el patrimonio estatal.

En primer término es menester considerar que la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, actualmente regida por la Ley N° 18.713, efectivamente ha sido dotada de un patrimonio denominado de afectación fiscal, conformado por los bienes y fondos a que alude el artículo 2° de dicho cuerpo legal, entre los cuales se contemplan los recursos que provengan del pago de servicios prestados por ella a través de sus dependencias, así como por donaciones, herencias, legados o aportes que por cualquier concepto reciba y por todos los demás bienes y recursos que obtenga a cualquier título, y por los frutos y productos de bienes que deriven de ellos.

Se trata de un patrimonio dinámico, capaz de incrementarse a través de los actos y contratos que se realizan con los bienes y recursos que lo constituyen.

Así, en el artículo 3° del cuerpo legal antes mencionado se prescribe que con los fondos y bienes del patrimonio de afectación pueden adquirirse bienes muebles, inmuebles, productos o servicios, cuya administración, manejo y disposición le concierne a la Dirección de Bienestar, la que actúa como persona jurídica representada por su Director, quien en tal representación podrá desempeñarse en cualquier acto jurídico o financiero tendiente a conseguir finalidades de bienestar social.

Este precepto es el que ha producido los planteamientos de la referencia, en el sentido que la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile puede actuar de manera autónoma e independiente en su gestión, otorgándole a su Director la debida representación para hacerlo. Sin embargo, no dice que el servicio sea una persona jurídica, sino que su accionar es como si lo fuera, sin otras autorizaciones que las que establece expresamente la ley, otorgándole a su Director la representación judicial y extrajudicial de dicho Servicio, cuando se trate del cumplimiento de sus fines.

A su vez, el artículo 8° de dicho cuerpo legal dispone que el Director anotado ejercerá la administración y control de los bienes raíces y muebles del patrimonio de afectación a que se refiere el artículo 2° y que no podrán enajenarse los bienes raíces, pero sí darse en arrendamiento, concesión o uso, ingresando su producto al mismo patrimonio.

El inciso segundo de la aludida disposición, agrega que "No obstante para la ejecución de los actos contemplados en el artículo 3°, el citado director podrá enajenar los bienes raíces prescindibles e hipotecar y gravar los inmuebles que integran el patrimonio, en casos que calificará mediante resolución fundada y con la aprobación previa del General Director de Carabineros de Chile. El producto de la enajenación de estos bienes raíces también ingresará al patrimonio de afectación."

El inciso final, añade que "La enajenación producirá de pleno derecho la desafectación del bien enajenado del referido patrimonio," con lo que se reitera que los actos y contratos que se realicen por la Dirección de Bienestar se llevan a cabo a través del patrimonio de afectación fiscal.

Previo a cualquiera consideración cabe tener presente que el patrimonio de afectación fiscal en examen, adscrito y creado para la Dirección de Bienestar, está conformado no sólo por los bienes y recursos que indica el artículo 2° de la Ley N° 18.713, sino también por aquellos bienes raíces asignados de acuerdo con el procedimiento previsto en su artículo 17, referido al artículo transitorio del DL. N° 337, de 1974, los que pasaron a integrarlo, en su oportunidad, con el objeto de que todos esos bienes se regirían por un estatuto especial y distinto al régimen general del DL. N° 1.939, de 1977, sin perder su calidad de bienes fiscales, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Contraloría General . (Dictámenes N°s 26.402, de 1992 y 25.545, de 1998, entre otros)

En ese sentido, no puede afirmarse que las asignaciones de inmuebles dispuestas por el Fisco fueran transferencias de dominio a un servicio descentralizado, creado al efecto, como lo señala el Ministerio de Bienes Nacionales, sino traspasos de bienes de un régimen jurídico de administración, control y disposición a otro, pero dentro del ámbito fiscal.

Sin perjuicio de lo expresado, cabe abocarse a la argumentación de si la Dirección de Bienestar en comento ha sido dotada de personalidad jurídica de derecho público por el solo hecho de habérsele otorgado capacidad, personería para actuar, y un patrimonio de afectación, con reglas de flexibilidad, autonomía y posibilidades de retroalimentación.

En tal evento, es menester recordar que el Código Civil que rige de manera directa y especial para dicho orden jurídico, pero también de forma genérica y subsidiaria para el resto del derecho chileno, estatuye en su artículo 545 que las personas jurídicas se caracterizan por su capacidad y personería, como son las corporaciones y las fundaciones de beneficencia pública. En su artículo 546 agrega que no tienen esa calidad las que no han recibido un reconocimiento formal por ley o por decreto, según el procedimiento que prescribe, de lo que se deduce que esto es lo que les otorga personalidad jurídica de derecho privado, argumento que se refuerza respecto de las entidades de derecho público en el inciso segundo de su artículo 547.

En efecto, el aludido artículo 547, admite como personas jurídicas de derecho público corporaciones como la nación, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades religiosas, y los establecimientos que se costean con fondos del erario, señalando que se rigen por sus leyes y reglamentos especiales, en una enumeración enunciativa.

De manera que es la ley la que concede la personalidad jurídica, sea de derecho público como privado, lo que ha de ser de modo expreso e indubitado, como ha sucedido con las empresas y servicios autónomos o descentralizados del Estado, a los cuales se les otorga de manera directa, personalidad jurídica de derecho público, que ha de entenderse distinta a la del Fisco.

Es cierto que al concederse personalidad jurídica de derecho público o privado, implícitamente se reconoce que las entidades creadas poseen capacidad, patrimonio y personería, pero esto último es sólo una consecuencia de lo primero, ya que el mero otorgamiento de estos atributos, no da lugar a un ente ficticio, no pudiendo subentenderse aquel otorgamiento, sin una expresa formalización al efecto.

Así, no se advierte el otorgamiento de personalidad jurídica de derecho público a la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile, ni a los Servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas, ni de la Jefatura de Bienestar de la Policía de Investigaciones de Chile, supuesto indispensable para que pueda suponerse que tales servicios actúan como ente diferenciado del Fisco, al que pertenecen todas las unidades de ese tipo en el ámbito del derecho público y de la Administración del Estado.

Lo que se aprecia en la situación planteada es que la Dirección de Bienestar, continúa siendo un servicio centralizado, aunque dotado de un patrimonio afectado al cumplimiento de sus fines y personería para actuar, pero no en nombre del Servicio como ente personificado distinto del Fisco, sino de este mismo.

Lo anterior es corroborado por el artículo 29 de la Ley 18.575, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que establece que para que un servicio sea descentralizado es menester que la ley le otorgue personalidad jurídica y patrimonio propios, ambos inclusive, lo que en este caso no ha sucedido, ya que ni la flexibilidad, ni la autonomía que la Dirección ostente, ni la posibilidad de que pueda actuar "como persona jurídica", en el cumplimiento de sus fines, con el patrimonio de afectación, implica que posea esa personificación, sino que todo ello responde sólo a un modo de actuar, una mera autonomía de gestión, con la personería suficiente para hacerlo en representación del Fisco.

Debe tenerse presente que la personería que se le otorgue a un servicio o autoridad no necesariamente importa el otorgamiento de personalidad jurídica de derecho público diferente a la del Fisco. Es sólo la posibilidad de representarlo.

Ahora, desde el punto de vista del patrimonio de afectación fiscal, si se estimara que se está frente a un ente patrimonial, de tipo fundacional, procede señalar que realmente no ha sido creado como una entidad ficticia por la Ley 18.713, sino que es sólo un conjunto de bienes y recursos absolutamente adscrito a la Dirección de Bienestar para que ésta actúe en la vida jurídica, para los fines de beneficio social que el estatuto legal de dicho servicio señala.

Ello se deduce del texto de la ley, que no puede dejarse de lado con el pretexto de consultar su espíritu, sobre todo cuando no hace mención de manera clara y directa a una eventual personalidad jurídica de derecho público, ni para el patrimonio de afectación, ni para la Dirección de Bienestar en análisis, señalando que ésta actúa a través de su Director, con ese patrimonio, "como persona jurídica", lo que no significa que lo sea, representando sólo una regla de procedimiento para hacerlo directamente y sin interferencias, pero siempre en nombre del Fisco.

El legislador empleó esa vaga expresión, no con la idea de que realmente fuera un ente jurídico o servicio descentralizado, ya que si esa hubiera sido su intención lo habría señalado de manera cierta, sin dar lugar a interpretaciones, lo que no resulta ni del análisis de la historia fidedigna de la ley, ni tampoco de su texto definitivo.

En esas condiciones, ha de expresarse que las Leyes N°s. 18.712, 18.713 y 18.714, no les han atribuido a los respectivos servicios de bienestar social a que se refieren, el carácter de descentralizados, porque no les ha dotado de personalidad jurídica de derecho público distinta a la del Fisco, sino que sólo de una autonomía de acción, que se traduce en la simple capacidad de representar a este último, con un patrimonio de afectación que sin ser un ente jurídico en sí mismo, porque no lo expresan así dichos preceptos legales, se retroalimenta, y permanece adscrito a esas unidades y a los fines previstos.

De todo lo anterior fluye que no es legalmente procedente que el Ministerio de Bienes Nacionales le transfiera a la mencionada Dirección, entre otros, los inmuebles fiscales a que se refieren las presentaciones de la suma, puesto que ésta no constituye una persona jurídica de derecho público distinta de la del Fisco, requisito indispensable para que opere una transferencia de bienes a su favor. Ello no significa que dicha Secretaría de Estado no pueda destinarle a Carabineros de Chile los inmuebles fiscales necesarios para ser usados como viviendas fiscales por su personal, porque ello no se circunscribe al ámbito de bienestar social que la Ley N° 18.713 contempla, sino que se encuentra regulado por otra normativa, para lo cual debe considerarse la estructura administrativa pertinente y los recursos necesarios para su manutención, ya que se trata de bienes fiscales.

Por ende, la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile continúa siendo un servicio centralizado, con un patrimonio de afectación fiscal adscrito al cumplimiento de sus fines, cuyo Director tiene la personería suficiente para actuar en nombre del Fisco, sin que pueda desdoblarse y constituirse al mismo tiempo en un servicio descentralizado cuando actúa en sus tareas propias, porque ese no fue el objetivo del legislador.

Finalmente, es útil anotar que lo anterior y en lo que sea pertinente, es aplicable a los Servicios de Bienestar de las Fuerzas Armadas y a la Jefatura de Bienestar de la Policía de Investigaciones de Chile, regidos por las Leyes N°s. 18.712 y 18.714, respectivamente.

En atención a todo lo expresado se confirma la jurisprudencia existente al efecto.