Dictamen N° 3901

Texto del dictamen

N° 3.901 Fecha: 26-I-2007

La Contraloría Regional de Aysén, ha remitido una presentación efectuada por el diputado don René Alinco Bustos, que dice relación con el Programa de Magíster en Gobierno y Gerencia Pública, impartido por la Universidad de Chile entre los años 2002 y 2003 para funcionarios públicos de la indicada región, en virtud de un convenio de colaboración entre el Gobierno Regional de Aysén y la citada Casa de Estudios.

Señala la referida autoridad, que varios alumnos del mencionado magíster no se han titulado, a pesar de encontrarse vencido el plazo para tales fines y que, no obstante que en las bases de postulación se estableció como una obligación para los beneficiarios, la permanencia en la región por un período no inferior a dos años, algunos de ellos habrían dejado la región antes del señalado plazo, sin que se les haya exigido la devolución de los recursos ínvertidos en los citados estudios.

En primer término, resulta útil anotar que del análisis de los antecedentes adjuntos aparece que los mencionados estudios habrían sido encomendados a los funcionarios de que se trata en virtud de las disposiciones contenidas en la ley N° 18.834, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por medio del D.F.L. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda.

Precisado lo anterior, cabe hacer presente que de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 38 de la Constitución Política, una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.

En cumplimiento del referido mandato constitucional, la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en su artículo 43, previene que el Estatuto Administrativo regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes y en el Título III de ese texto normativo.

Por su parte y en relación a lo anterior, en el artículo 48 del indicado ordenamiento legal, se dispone que la capacitación y el perfeccionamiento en el desempeño de la función pública se realizarán mediante un sistema que propenda a estos fines, a través de programas nacionales, regionales o locales.

Ahora bien, de acuerdo con lo ordenado por los citados preceptos legales, la aludida ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, en su artículo 26, señala que "se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias".

A su vez, en el artículo 27 de dicho cuerpo estatutario, se previene que existirán tres clases de capacitación, la capacitación para la promoción, que corresponde a aquella que habilita a los funcionarios para asumir cargos superiores; la capacitación de perfeccionamiento, que tiene por objeto mejorar el desempeño del funcionario en el cargo que ocupa; y la capacitación voluntaria, que corresponde a aquella de interés para la institución, y que no está ligada a un cargo determinado ni es habilitante para el ascenso.

Como puede advertirse, el Estatuto Administrativo ha definido "la capacitación y el perfeccionamiento" a que se alude en los citados artículos 38 de la Carta Fundamental y 48 de la ley N° 18.575, estableciendo que la capacitación es el género y el perfeccionamiento una especie de ella.

En efecto, de los artículos 26 y 27 de la referida ley N° 18.834, se desprende que el legislador ha comprendido dentro del concepto de capacitación, al perfeccionamiento, el que constituye una especie o modalidad de capacitación, caracterizada por la finalidad que persigue, en orden a mejorar el desempeño del funcionario en el cargo que ocupa.

Enseguida, cabe hacer presente que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del mencionado Estatuto Administrativo, "los estudios de educación básica, media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad de la institución".

De este último precepto legal puede inferirse que no constituyen capacitación los estudios de educación básica, los de educación media, los superiores -ya sea que los impartan universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica-, y los de post-grado que conduzcan a la obtención de un grado académico.

En este sentido, es dable recordar que según lo previsto en el artículo 35 de la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, el grado de magíster, al igual que los de licenciado y doctor, son grados académicos que confieren las universidades a sus alumnos y conforme a lo señalado en ese precepto legal.

Por consiguiente, dado que los estudios conducentes a la obtención de un grado de magíster no forman parte de la capacitación, los organismos públicos no sólo carecen de facultades para financiarlos, sino que, por el contrario, se encuentran inhabilitados para ello.

Lo anterior, resulta plenamente válido de acuerdo con el principio de legalidad contenido en el artículo 7° de la Ley Suprema, según el cual los órganos del Estado sólo pueden hacer aquello que expresamente les permiten la Constitución o las leyes, por lo que, no existiendo norma que disponga que los referidos estudios pueden ser financiados por entidades públicas, ello resulta absolutamente improcedente, más aún si se considera que dicho financiamiento, por mandato de la ley, no puede ser de cargo de la respectiva institución.

No afecta lo precedentemente señalado, lo previsto en el artículo 76 de la mencionada ley N° 18.834, según el cual los jefes de servicio pueden disponer comisiones de servicio para que funcionarios realicen estudios en el país o en el extranjero, hayan sido o no beneficiados con una beca, siempre, por cierto, que dichos estudios se encuentren relacionados con las funciones de la respectiva institución, ya que ello no significa, de manera alguna, que el organismo pueda financiar los estudios de sus empleados, puesto que su objetivo es el de permitir que un servidor que no desempeña su cargo, pueda conservarlo en virtud de la comisión que se disponga a su respecto y durante el tiempo necesario para realizar sus estudios, cualquiera sea el financiamiento de aquéllos, tal como aparece de lo prescrito en ese precepto.

En relación con lo anterior, es necesario consignar que lo señalado en el citado artículo 76, tampoco habilita a las entidades regidas por el Estatuto Administrativo para otorgar "becas de estudio" a sus empleados, ya que para ello, conforme al indicado principio de legalidad, se requiere de una disposición que así lo permita o autorice, lo que no hace dicha norma legal, ya que su finalidad no es ésa, sino que la que ya se anotó.

Al respecto, resulta forzoso anotar que nuestro ordenamiento jurídico contempla diversos tipos de becas a las cuales pueden acceder las personas que ejercen sus funciones en los organismos públicos y cuyo financiamiento no es de cargo del pertinente servicio, sino que se efectúa conforme a los recursos expresamente previstos para ello en las diversas leyes de presupuestos del sector público y en armonía con las disposiciones legales que crean las respectivas becas, tal como ocurre, por ejemplo, con los programas de becas creados en el D.F.L. N° 22, de 1981, del Ministerio de Educación y en los artículos 27 de la ley N° 19.595; 6° de la ley N° 19.618 y cuarto de la ley N° 19.882.

Conforme con lo expresado, resulta forzoso informar que la encomendación de los estudios de magíster en comento, no ha podido fundamentarse en las normas del Estatuto Administrativo.

Precisado lo anterior, es dable expresar que, en la situación que nos ocupa, los alumnos del Programa de Magíster en Gobierno y Gerencia Pública, que aún no se han titulado o que dejaron la región, no se encuentran en la obligación de restituir los recursos invertidos en sus estudios por el Gobierno Regional de Aysén, ya que no ha correspondido que se les haya sometido a obligaciones no estipuladas expresamente en la ley N° 18.834, tal como, según ya se anotó, ha ocurrido en la especie.

En este sentido, corresponde señalar que el Estatuto Administrativo al no permitir que los organismos sujetos a sus disposiciones se hagan responsables del costo de los estudios conducentes a un grado académico, tampoco regula las obligaciones a que se encontrarían afectos los funcionarios designados para cursarlos y, por ende, no contempla. sanciones para los servidores que, de cualquier forma, no cumplan con las obligaciones impuestas por el respectivo organismo o bien que no finalicen los estudios de que se trate.

En consecuencia, y atendido el indicado principio de legalidad, no ha sido procedente que el Gobierno Regional de Aysén haya sometido a determinados funcionarios a un régimen de obligaciones no previstos en la ley N° 18.834, por lo que dicho organismo no se encuentra facultado para exigirles el pleno cumplimiento de los estudios de magíster a que se refiere la consulta o cualquier otro compromiso derivado de los mismos, como tampoco la restitución de los gastos que ellos puedan haber implicado.

Finalmente, se hace necesario señalar que esta Entidad Fiscalizadora entiende que el Gobierno Regional de Aysén, al haber financiado los estudios de que se trata a funcionarios públicos de esa región, lo hizo en consideración a lo señalado en el dictamen N° 32.944, de 2000, de esta Entidad de Control.

Déjase sin efecto el indicado pronunciamiento, al igual que toda la jurisprudencia administrativa contraria a lo informado en el presente dictamen.