Dictamen N° 61519

Texto del dictamen

N° 61.519	  Fecha: 22-XII-2006

Mediante el oficio 980/2006 del Ministerio de Defensa, el señor Subsecretario de Carabineros, solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento sobre el criterio que se debe aplicar para determinar si un hecho investigado constituye o no un accidente en acto del servicio, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 87 del D.F.L. (I) N° 2, de 1968, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, atendidas las distintas conclusiones a que han arribado las diversas instancias de la Institución.

Sobre el particular, cabe manifestar, en primer término, que en conformidad a lo preceptuado en el artículo 63 de la Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, y el artículo 89 del DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, que aprobó el Estatuto del Personal de Carabineros, accidente en acto del servicio es aquel que sufre el personal a causa o con ocasión del servicio, o en el desempeño de sus funciones o que se produzca con motivo de una intervención policial que en cumplimiento de sus deberes permanentes tenga que realizar, aun cuando se encuentren en calidad de franco.

Enseguida, agregan que se considerarán también accidentes en actos de servicio los que sufra el personal cuando se dirija al lugar donde deberá desempeñar sus funciones, como asimismo los que le ocurran en el trayecto de regreso entre el lugar habitual u ocasional de trabajo y su morada. Para estos efectos, se entiende por morada el lugar de permanencia habitual u ocasional del personal, con ánimo manifiesto de habitar, alojar o pernoctar en él.

Por su parte, el artículo 87 del DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, precitado, establece que siempre que algún funcionario reciba en actos del servicio o a consecuencia del mismo, lesiones o contusiones de importancia, que no lo imposibiliten, empero, para continuar en el servicio activo, tendrá derecho a que se le computen hasta cinco años de abono para efectos de su retiro. Para este objeto, las lesiones o contusiones se clasificarán de primera, segunda y tercera categoría, correspondiendo a la primera un año de abono; a la segunda, tres años, y a la tercera, cinco años de abono.

No obstante, para impetrar estos beneficios económicos, el sumario administrativo ordenado instruir por alguna de las autoridades mencionadas en el artículo 3° del Decreto N° 118, de 1982, del Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Carabineros, que aprobó el Reglamento de Sumarios Administrativos, N° 15, para determinar los derechos derivados de esos accidentes en favor del accidentado o sus familiares, debe estar afinado. 

De ello se sigue, entonces, que para que un accidente sea considerado como ocurrido en "acto del servicio", y otorgue, en consecuencia el abono de tiempo que corresponda, deben concurrir uno de los siguientes requisitos, a saber; que acontezca "a causa o con ocasión del servicio"; que se origine en el "desempeño de las funciones" del personal; que se "produzca con motivo de una intervención policial, aunque el funcionario se encuentre de franco".

Con respecto al primer caso, es menester precisar que para que una situación se califique como un accidente por acto del servicio, debe emanar de un hecho ajeno a la voluntad del afectado, existiendo una relación directa entre el resultado del mismo y el desempeño funcionario que se cumplía. (Aplica dictamen N° 28.280, de 1993).

En el mismo sentido la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 10.654, de 1991, entre otros, ha señalado que la relación de causalidad entre el trabajo y la lesión, puede ser inmediata, clara o directa como consecuencia del desempeño de las funciones, o no tan clara e inmediata, sino indirecta "con ocasión del trabajo".

Es del caso añadir, que el inciso segundo del artículo 63 de la citada Ley N° 18.961, establece que se considerarán también accidentes en actos de servicio los que sufra el personal cuando se dirija al lugar donde deberá desempeñar sus funciones, como asimismo los que le ocurran en el trayecto de regreso entre el lugar habitual u ocasional de trabajo y su morada. Para estos efectos, se entiende por morada el lugar de permanencia habitual u ocasional del personal, con ánimo manifiesto de habitar, alojar o pernoctar en él.

Precisado lo anterior, es necesario añadir que el funcionario en comisión de servicios se encuentra cumpliendo con una medida ordenada por la autoridad de la Institución a que pertenece, y ella importa el ejercicio de funciones ajenas al cargo que ocupa, para las cuales ese servidor posee conocimientos que lo habilitan para realizarlas en forma adecuada.

En este contexto, entonces, el funcionario comisionado que sufra un accidente en el desarrollo de sus tareas no está al margen de lo previsto por los artículos 87 y siguientes del referido DFL. N° 2, de 1968, del Ministerio del Interior, en consecuencia, corresponde a la autoridad establecer, acorde con el mérito de la Investigación Sumaria instruida al efecto, si el accidente aconteció a consecuencia o con ocasión del desempeño de sus labores.

De lo expuesto, es posible colegir que atendido a que entre el trabajo y la lesión debe existir la necesaria relación causal, ya sea directa, como consecuencia del desempeño de las funciones, o indirecta, con ocasión de los servicios, no es posible entender comprendido en el concepto de accidente en acto del servicio aquel ocurrido con ocasión de la ejecución de un acto de carácter esencialmente habitual y rutinario que se realice en el domicilio, residencia o morada, antes de dirigirse al lugar donde deben desempeñarse las funciones propias del cargo.

En otro orden de consideraciones, es dable precisar en cuanto a la segunda consulta formulada, -relativa a si, en el evento de que la reglamentación institucional no contemple mecanismos de impugnación, resultan aplicables los recursos de reposición y jerárquico contenidos en la Ley N° 19.880-, que en conformidad a lo preceptuado en el artículo 10 del DFL. N° 1 (19.653), de 2000, de la Secretaría General de la Presidencia, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.

Lo anterior, se encuentra complementado en los artículos 15 y 59 de la Ley N° 19.880, de Bases Generales del Procedimiento Administrativo que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado, que disponen, en lo que interesa, que todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley.

Por su parte, el artículo 59 de mismo cuerpo normativo, señala que el recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna; en subsidio, podrá interponer el recurso jerárquico. Agrega en su inciso tercero, que cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 días siguientes a su notificación.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 32.424, de 2004, ha señalado que el artículo 1° de la Ley N° 19.880, otorga a su preceptiva el carácter de supletoria frente a los procedimientos especiales establecidos por la ley. Además, dicho ordenamiento al fijar reglas adjetivas sobre el procedimiento administrativo, consagra de modo sustantivo principios jurídicos que rigen la materia, los que han de considerarse como criterio básico o estándar preferible, en favor de su efectiva realización y en beneficio de los derechos de las personas ante una situación no regulada claramente, sea para fines de interpretación de lo existente o de fundamento a nuevas regulaciones.

De ello se sigue, entonces, que los recursos de reposición y jerárquico, constituyen un resguardo mínimo que ha establecido la Ley N° 18.575, y complementado por la Ley N° 19.880, para garantizar que las personas no queden desprotegidas frente a las resoluciones de la autoridad que pudieren afectarlas, pero que no cabe cuando se trata de procedimientos reglados por ley, en los que se contemplan los medios de impugnación. (Aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 38.894, de 1988 y 3.559, de 2004).

En este sentido, es útil indicar que los artículos 94 y 95 de Decreto N° 118, de 1982, del Ministerio de Defensa Nacional, establecen que las partes que no se conforman con el dictamen, podrán reclamar en segunda instancia ante el superior jerárquico del jefe dictaminador. Asimismo, no conformes las partes con la resolución de segunda instancia por haber confirmado o modificado la de la primera, podrán reclamar ante el superior jerárquico del Jefe que resolvió en segunda instancia, quien conocerá y fallará sin ulterior recurso.

De lo anterior, es posible colegir que la aplicación supletoria de la Ley N° 19.880, precitada, a los procedimientos especiales, como ocurre con el regulado en el Decreto N° 118, de 1982, del Ministerio de Defensa Nacional, sólo procede en la medida que resulte conciliable con la naturaleza de los mismos, pues el objetivo de la ley es suplir los vacíos del procedimiento existente, sin afectar el normal desarrollo de las etapas o mecanismos contemplados por la norma.

De lo expuesto, es posible colegir, entonces, que el procedimiento regulado en el Reglamento de Sumarios Administrativos de Carabineros, N° 15, contempla normas especiales que consagran expresamente los medios de impugnación del respectivo dictamen, debiendo entenderse, por tanto, que los resguardos mínimos que establece la Ley N° 19.880, no son aplicables en forma supletoria a dicho procedimiento reglado. (Aplica criterio contenido en el dictamen N° 1.896, de 2005).

Por otra parte, es dable precisar que al haber interpuesto el señor XX sólo el recurso jerárquico ante el General Subdirector de la Institución, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 95 del tantas veces citado Decreto N° 118, de 1982, del Ministerio de Defensa Nacional, que consta a fojas 218 a la 223, precluyó su derecho a reclamar ante el superior jerárquico del jefe dictaminador, según lo establecido en el artículo 94 de dicho cuerpo reglamentario, toda vez que se extinguió la oportunidad procesal para su interposición.