Dictamen N° 51081

Texto del dictamen

N° 51.081 Fecha: 27-X-2006

El señor Subsecretario de Redes Asistenciales ha solicitado a esta Contraloría General. un pronunciamiento relativo a la aplicación del decreto con fuerza de ley N° 36, de 1980, del Ministerio del ramo, que establece normas sobre los convenios que celebren los Servicios de Salud con otras personas naturales o jurídicas, relativos a la ejecución de las acciones de salud que el ordenamiento encomienda a dichos organismos públicos, en relación con la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, N° 19.886.

La autoridad ocurrente indica, en síntesis, que el referido decreto con fuerza de ley N° 36, de 1980, se encuentra vigente y que los convenios regulados en sus disposiciones, por su naturaleza y especialidad, no constituyen contratos administrativos de prestación de servicios, y que, por lo tanto, no se encuentran sujetos a las disposiciones de la ley N° 19.886, ya aludida, toda vez que los acuerdos de voluntades de que se trata suponen que "un organismo, entidad o persona sustituye a los Servicios de Salud, en relación a las obligaciones que éstos tienen respecto a sus beneficiarios", y, asimismo, por cuanto las respectivas contrapartes resultan adscritas, en su virtud, al Sistema Nacional de Servicios de Salud, y deben "sujetarse en el cumplimiento del convenio a las normas, planes y programas que haya impartido o pueda aprobar el Ministerio de Salud en la materia".

Sobre el particular, corresponde hacer presente, en primer término, que el artículo 1° de la ley N° 19.886, ya citada, previene que sus disposiciones regirán "los contratos que celebre la administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones", y en lo que interesa que, "para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de la ley N° 18.575", entre los cuales se encuentran comprendidos, por cierto, los Servicios de Salud..

A su vez, es necesario consignar que el citado decreto con fuerza de ley N° 36, de 1980 -el cual no ha sido derogado-, en su artículo 2°, define los acuerdos de voluntades a que se refiere como "aquellos en cuya virtud un organismo, entidad o persona distinta del Servicio de Salud sustituye a éste en la ejecución de una o más acciones de fomento, protección y recuperación de la salud o de rehabilitación de enfermos, sea por delegación, mandato u otra forma que les permita actuar y administrar por cuenta del Servicio para atender a cualquiera de los beneficiarios de éste".

Enseguida, cumple precisar que elementos distintivos de los mencionados convenios se encuentran indicados fundamentalmente en los artículos 8° y siguientes del aludido texto legal, los cuales disponen, en lo que importa, la necesidad de que los mismos contengan una descripción detallada de las acciones de salud que se encomiendan, así como de los "deberes y prohibiciones" que imponen, y establecen que no podrán ser materia de tales convenios aquellas "acciones que, por su naturaleza, tales como las potestades de control y sanción, deban ser ejercidas directamente por las autoridades"; asimismo, prevén la posibilidad de traspasar o ceder al respectivo contratante determinados bienes pertenecientes al Servicio, y la de estipular que "un número determinado de funcionarios del Servicio" colabore en la ejecución de las acciones de salud respectivas, conservando el carácter de "agentes públicos y su estatuto jurídico", y, finalmente, que los organismos, entidades o personas que los celebren "quedarán adscritos al Sistema Nacional de Servicios de Salud, y se sujetarán en su cumplimiento a las normas, planes y programas" que en la materia adopte el Ministerio del ramo.

Como es dable observar de lo expuesto, el decreto con fuerza de ley N° 36, de 1980, autoriza a los Servicios de Salud para encomendar a terceros que tomen a su cargo, por cuenta de tales Servicios, algunas de las acciones de salud que les corresponde ejecutar, y al efecto regula un acuerdo de voluntades cuyo objeto requiere, naturalmente del establecimiento de requisitos y modalidades de desempeño adecuados a la finalidad de dar cumplimiento, por parte de los aludidos terceros, a la ejecución de las acciones que el ordenamiento jurídico ha puesto de cargo de los Servicios de Salud.

Sin embargo, es del caso advertir que las peculiaridades antes señaladas, las cuales indudablemente encuentran sustento en la índole de los desempeños aludidos, no alteran la naturaleza jurídica propia de la figura en estudio, constituida esencialmente por la concurrencia de un acuerdo de voluntades entre partes diversas, destinado a la creación de obligaciones y derechos, esto es, por la existencia e un contrato, el cual se caracteriza por ser bilateral y oneroso, toda vez que, respectivamente, los derechos y obligaciones que genera son recíprocos o interdependientes, y su conclusión reporta utilidad o provecho para ambas partes.

A continuación, corresponde agregar que el objeto de las prestaciones a que dan lugar consiste en una obligación de hacer de carácter inmaterial, por cuanto la persona o entidad contratante se compromete, en su virtud, al cumplimiento de las labores profesionales y técnicas, pertenecientes al ámbito de la salud, cuya descripción debe constar en las cláusulas pertinentes; lo cual implica, en definitiva, la prestación de un servicio en favor de la entidad pública respectiva, a lo cual cabe agregar que, en este contexto, el término "servicio" debe ser entendido en el sentido que le otorga la acepción correspondiente del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, de conformidad con la cual "servicio" es una "prestación humana que satisface alguna necesidad del hombre que no consiste en la producción de bienes materiales".

Por otro lado, es útil consignar también que el artículo 3° de la ley N° 19.886 expresamente excluye determinadas clases de operaciones contractuales de la aplicación de sus disposiciones, entre las que no se cuentan aquellas a que se refiere la consulta que se atiende, y que los dictámenes N°s 12.679 y 47.490, ambos de 2005, de esta Contraloría General, han precisado que uno de los objetos fundamentales del mencionado cuerpo legal consiste en garantizar la transparencia de las operaciones contractuales de la Administración del Estado.

En consecuencia, y atendidos los antecedentes expuestos, es necesario concluir que los convenios a que se refiere la consulta de la suma forman parte de la clase de los contratos administrativos onerosos que tienen por objeto la prestación de un servicio en favor de la Administración del Estado, necesario para la adecuada ejecución de las tareas que competen a los organismos públicos que los concluyen, y que, por ende, se encuentran sujetos a las disposiciones de la ley N° 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, a la cual deben someterse los Servicios de Salud en relación tanto con los procedimientos preparatorios de su conclusión como en la configuración de sus cláusulas definitivas, todo ello sin perjuicio de la aplicación de los preceptos contenidos en el decreto con fuerza de ley N° 36, de 1980, del Ministerio de Salud, en cuanto no se opongan a los términos de la mencionada Ley de Bases