Dictamen N° 39690

Texto del dictamen

 N° 39.690 Fecha: 24-VIII-2006

La Dirección de Compras y Contratación Pública solicita un pronunciamiento sobre la posibilidad de que organismos que forman parte del sector público según el artículo 2° del DL N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, pero que no forman parte de la Administración del Estado -entre los que se cuentan el Congreso Nacional, el Poder Judicial y el Ministerio Público-, puedan utilizar voluntariamente el convenio marco en sus procesos de compras de acuerdo a la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, N° 19.886.

Al efecto indica que la utilización de convenios marco permite un ahorro de recursos para el Estado y que estima que una interpretación literal del artículo 1° de la Ley N° 19.886 no puede significar una contradicción con el sentido y finalidad que se infiere del conjunto de sus disposiciones, cual es el establecimiento de un sistema de información y de procedimientos de contratación que junto con garantizar el acceso de oportunidades para la mayor cantidad posible de oferentes, permite conocer los antecedentes que motivan una decisión de compra de un bien mueble o la contratación de un servicio por parte de la entidad compradora, que es al fin de cuentas de lo que se trata la transparencia en las compras públicas.

Señala además que la misma ley, respecto de los "órganos del sector público" -expresión que de acuerdo con lo dictaminado en el oficio N° 44.277, de 2005 de esta Entidad de Control, se extiende, en general, a aquellos servicios e instituciones indicados en el artículo 2° de la citada Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado-, les hace aplicables sus artículos 18, 19 y 20, que obligan a suministrar información básica sobre las contrataciones, y en la práctica desarrollan los procedimientos de contratación de bienes y servicios a través de los sistemas electrónicos o digitales administrados por la Dirección, por lo que no ve inconveniente para que los organismos que integran el sector público pero que no forman parte de la administración del Estado, puedan voluntariamente adquirir bienes y servicios a través del sistema de convenios marco.

Sobre el particular cumple esta Contraloría General con señalar, primeramente, que el artículo 1° de la citada Ley N° 19.886 determina su ámbito de aplicación al disponer que "los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación", y al agregar que "para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de la Ley N° 18.575, salvo las empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley".

Enseguida, que dicha Ley N° 19.886 crea, en su artículo 28, la Dirección de Compras y Contratación Pública como un servicio público descentralizado, esto es, integrante de la Administración del Estado.

Ahora bien, del examen de las normas citadas del mismo texto legal y de las demás pertinentes, aparece que las funciones de esta Dirección están orientadas a los procesos de compras y contrataciones regulados en esa ley y que se desarrollan por los organismos de la Administración del Estado, siendo de destacar en este orden de exposición y atendida su incidencia en la materia consultada, las relativas a la administración de los sistemas electrónicos o digitales que establezca para tales procesos consignada en el artículo 18; a la administración del Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración creado en el artículo 19, y a la suscripción de convenios marco prevista en el artículo 30 letra d).

Corrobora este aserto, adicionalmente, la circunstancia de que cuando la ley ha querido extender de algún modo la participación de ese servicio público en relación con entidades que no forman parte de la Administración del Estado así lo ha dispuesto expresamente, como sucede con su artículo 21 al preceptuar que deberán suministrar la información básica sobre contrataciones a través del Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración a cargo de esa Dirección, los "órganos del sector público no regidos por esta ley", con la excepción que indica -expresiones que conforme al mencionado dictamen N° 44.277 de 2005, comprenden en general, como ya se señaló, a aquellos servicios e instituciones indicados en el artículo 2° del DL  N° 1.263-, sin que, sin embargo, ello acontezca respecto de los convenios marco.

En este sentido, y en cuanto concierne específicamente a este tipo de convenios, debe anotarse que el artículo 30 letra d) de la Ley N° 19.886, establece como función de esa Dirección licitar bienes y servicios a través de la suscripción de convenios marco, los que estarán regulados en el reglamento.

Agrega la misma letra que respecto de los bienes y servicios objeto de dicho convenio marco, los organismos públicos afectos a las normas de esa ley -la Administración del Estado -salvo las empresas públicas creadas por ley- estarán obligados a comprar bajo ese convenio, relacionándose directamente con el contratista adjudicado por la Dirección, con las salvedades que indica, debiendo destacarse que la propia norma precisa las entidades para las que la suscripción de estos convenios es voluntaria, al disponer que esta suscripción no es obligatoria para las municipalidades ni para las Fuerzas Armadas y para las de Orden y Seguridad Pública, en los términos que establece.

El reglamento de la ley, por su parte, aprobado por el Dto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, define en su artículo 2° N° 10 el convenio marco como el procedimiento de contratación realizado por la Dirección de Compras para procurar el suministro directo de bienes y/o servicios "a las Entidades", en la forma, plazo y demás condiciones establecidas en dicho convenio, a lo que es menester añadir que las restantes disposiciones que se refieren a estos convenios, como el artículo 7° sobre procesos de compras y contrataciones, el artículo 8° sobre circunstancias en que procede la utilización de un convenio marco, y el Capítulo III, sobre convenios marco, aluden también, como sujetos de la regulación, a las "Entidades".

Pues bien, el artículo 2° N° 12 del citado decreto define "Entidades" como "los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de la Ley N° 18.575, salvo las empresas públicas creadas por ley y demás casos que la ley señale", de lo que se sigue que la regulación reglamentaria de los convenios marco, en armonía con la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, está circunscrita al ámbito de la Administración del Estado.

En tales condiciones, y en mérito de lo expuesto, debe concluirse que no se encuentra en la esfera de atribuciones de la Dirección de Compras y Contratación Pública la suscripción de convenios marco para que puedan ser utilizados por otras entidades que las previstas en la ley.

Finalmente, y en atención a lo manifestado por la recurrente en torno al alcance del artículo 21 de la citada Ley N° 19.886, esta Contraloría General cumple con hacer presente a esa Dirección lo determinado en su dictamen N° 37.948 de 2004, el cual, refiriéndose a una entidad del sector público pero que no integra la Administración del Estado, expresó que sin perjuicio de que conforme al artículo 1° de esa ley sus disposiciones no le son aplicables, debe indicarse que esa entidad se encuentra sujeta a lo dispuesto en el artículo 21 de la misma Ley N° 19.886, el cual prevé, en lo que toca a este pronunciamiento, que los órganos del sector público que no se encuentran regidos por sus preceptos, deberán someterse a las normas de los artículos 18, 19 y 20 -los cuales se refieren a las compras y contrataciones por medios electrónicos y al Sistema de Información a que se encuentran sujetos los organismos indicados en el artículo 1° en relación con dichas operaciones-, "pero únicamente con el objeto de suministrar la información básica sobre la contratación de bienes, servicios y obras y aquella que determine el reglamento", sin que corresponda, por lo tanto, que verifique sus compras y contrataciones a través del mecanismo regulado en las citadas disposiciones"