Dictamen N° 29217

Texto del dictamen

N° 29.217 Fecha: 22-VI-2006

La División de Toma de Razón y Registro solicita un pronunciamiento acerca de la procedencia de la contratación de una persona, efectuada por el Departamento de Bienestar Social de la Armada de Chile, para servir labores de asesora del hogar del Comandante en Jefe de la IV Zona Naval, en calidad de obrero a trato, así como también de otras contrataciones con este mismo objeto, efectuadas por las Fuerzas Armadas, conforme al Código del Trabajo o al Reglamento del personal a jornal y obreros a trato de las Fuerzas Armadas.

En relación con la materia cabe anotar, en primer término, que acorde con lo previsto en el artículo 1° de Ley N° 18.712, los Servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas, cualquiera sea su denominación, tendrán por finalidad proporcionar al personal las prestaciones que tiendan a promover una adecuada calidad de vida que contribuya a su bienestar y al de sus familias.

Por su parte, el artículo 3° del texto legal antes citado, dispone que con los fondos y bienes del patrimonio de afectación podrán adquirirse bienes muebles, inmuebles, productos o servicios. En la administración, manejo y disposición de los fondos del patrimonio de afectación, y de los bienes y servicios que con ellos se adquieran, los servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas actuarán como personas jurídicas representados judicial y extrajudicialmente por sus Jefes respectivos cualquiera sea su denominación, la que se limitará a las actividades propias tendientes a la consecución de sus fines, pudiendo desempeñarse en cualquier acto jurídico o financiero tendiente a conseguir finalidades de bienestar social. Para los efectos señalados anteriormente, podrán celebrar, entre otros, contratos de trabajo con trabajadores que dependerán de los mismos servicios.

En lo que concierne a la facultad para dictar los actos administrativos que aprueban contratos de trabajo suscritos por los Servicios de Bienestar, aspecto que asimismo se contiene en la consulta, es menester señalar que es dable entender que la norma citada otorga la competencia necesaria al Jefe de Bienestar respectivo para dictar los actos administrativos aprobatorios de dichos contratos de trabajo, teniendo preeminencia respecto de lo previsto en el inciso cuarto del artículo 8° de Ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas -según el cual esta clase de nombramientos, en las Fuerzas Armadas, corresponden al Comandante en Jefe Institucional-, toda vez que, por su especialidad, prima respecto de la regla general aludida.

Por otra parte, del precepto mencionado es posible colegir que Ley N° 18.712 ha limitado las atribuciones de administración y disposición que ostentan los jefes de los servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas, respecto de los bienes y fondos que componen el patrimonio de afectación fiscal, únicamente a aquellos actos o contratos cuya finalidad directa y necesaria sea proporcionar al personal las prestaciones que tiendan a promover una adecuada calidad de vida que contribuya a su bienestar y al de sus familias.

Siendo ello así, y tal como lo ha precisado con anterioridad esta Contraloría General, por ejemplo, en el Dictamen N° 6.137, de 1995, no constituye un aspecto de bienestar social y, por tanto, no compete al Servicio de Bienestar respectivo, resolver problemas de índole doméstico del respectivo servidor y su familia, como los de que en la especie se trata.

Se sigue entonces de lo anterior, que la contratación de una asesora del hogar, en la hipótesis planteada en la consulta, no puede entenderse comprendida dentro del ámbito de las funciones que, acorde con lo señalado, les compete satisfacer a los aludidos Servicios de Bienestar, toda vez que tal convención redundaría en el mero interés particular del alto funcionario castrense favorecido con dicha medida, sin que se trate por lo tanto de una persona que cumpliría labores para el propio Servicio de Bienestar.

Por otro lado, y a mayor abundamiento, conviene recordar que de conformidad con el número 2, del artículo 19, de la Constitución Política de la República, ni la ley ni autoridad alguna pueden establecer diferencias arbitrarias, y también, que de acuerdo con el número 18, del artículo citado, la acción del Estado debe estar dirigida a garantizar el acceso a prestaciones básicas uniformes.

Luego, de las normas antes señaladas es posible desprender, en relación con el asunto de que se trata, que el respectivo sistema de Bienestar Social debe ofrecer las mismas prestaciones a todos los beneficiarios que se encuentran en la misma situación jurídica de cobertura, cuestión que, según se desprende de los antecedentes, no sucede en la especie, toda vez que la contratación de servicios de una trabajadora de casa particular queda reservada sólo para ciertas personas, entre ellas, los miembros del alto mando, sin que se advierta en ello un imperativo de bienestar social distinto y especial de dicha categoría de personas, que justifique que dicho grupo goce de prestaciones que no son extensivas al resto del personal institucional.

Por otra parte, el artículo 2° del Decreto N° 15, de 1998, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra, dispone textualmente que "Sin perjuicio de las atribuciones que competen a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, facultase, asimismo, a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, al General Director, y al Director General de las Fuerzas de Orden y Seguridad Públicas, respectivamente, para proporcionar con cargo a sus propios recursos institucionales, las medidas de protección y seguridad antes mencionadas para quienes hayan ejercido el mando superior de alguna de las Instituciones de la Defensa Nacional, cuando así ello lo requieran".

Luego, el inciso segundo de este mismo artículo, previene que "Igual protección podrán dispensar dichas autoridades a quienes conforman el Alto Mando de sus respectivas instituciones".

En este sentido, conviene tener en cuenta que, según aparece del artículo 1° del mismo texto reglamentario, las medidas antes mencionadas, se refieren a los medios humanos, materiales y logísticos necesarios para la debida protección y seguridad.

Enseguida, respecto de la posibilidad de fundar en las disposiciones de dicho texto, la contratación de personal para efectuar labores, entre otras, de asesora del hogar como lo pretende el Ejército de Chile, es dable manifestar que esta División Jurídica lo estima improcedente.

En este contexto, y a falta de definición de los términos "seguridad , y protección", que contiene el mencionado Decreto N° 15, es preciso tener presente el significado natural y obvio que el Diccionario de la Real Academia Española da a tales expresiones. Así, dicho Léxico define el vocablo "protección" como la acción de amparar y defender. Por su parte, el término "seguridad", está definido como libre y exento de todo peligro, daño o riesgo.

En tales condiciones, esta División Jurídica entiende que, atendido el significado de estos conceptos, los aspectos de protección y seguridad a que se refiere la normativa del Decreto N° 15, se refieren al amparo, cuidado y defensa que debe otorgarse a las personas a que alude ese cuerpo normativo, atendido su especial rango, autoridad o cargo público que invisten, labor que, por ende, es la que sirve una persona en calidad de guardia o agente de seguridad de la persona del beneficiario y que atañe a un ámbito de interés nacional.

Acorde con lo expuesto, la contratación de una asesora del hogar en los términos indicados en la presentación, excede la preceptiva del Decreto N° 15 ya citado, toda vez que no se trata de una medida de protección y seguridad en el sentido que le confiere la normativa contenida en dicho texto normativo.

En lo que respecta, ahora, a las contrataciones de asesoras del hogar de conformidad con el Reglamento del personal a jornal y obreros a trato de las Fuerzas Armadas, aprobado por el Decreto N° 587, de 1972, del Ministerio de Defensa Nacional, es necesario manifestar, tal como lo ha expresado la jurisprudencia administrativa contenida en los Dictámenes N°s 1.093, de 1990 y 43.605, de 2003, la facultad de celebrar actos y contratos que la ley otorga a los entes públicos debe ejercerse por éstos con el propósito de dar cumplimiento a sus fines, debiendo dichos organismos, emplear sus bienes en el desarrollo de las funciones que les son propias; condiciones que no se cumplen en contrataciones como las señaladas.

En efecto, en apoyo de lo expresado, cabe acotar que dicha normativa señala, en su artículo 1°, que el personal a Jornal y Obreros a Trato conforma los obreros que prestan servicios en las Instituciones Armadas en virtud de un contrato individual de trabajo, para desarrollar labores en que predomina el esfuerzo físico, precisando el artículo 19 que los contratos de los obreros a jornal serán pactados de acuerdo a las necesidades institucionales y ajustados estrictamente a los recursos contemplados en la Ley de Presupuestos, salvo que normas especiales autoricen a contratarlos con fondos especiales, conteniéndose, en el artículo 79, una disposición similar en lo que respecta a los obreros a trato.

En este predicamento, es necesario destacar, en general, que los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que la ley les confiere, y en particular, en el orden financiero, sus recursos deben utilizarse en el cumplimiento de sus funciones, acorde con el principio de la legalidad del gasto consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política de la República, 56 de Ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de este Organismo de Control y 2° de Ley N° 18.575, de bases generales de la Administración del Estado, en armonía con lo señalado por la jurisprudencia..de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en los Dictámenes N°s. 20.067, de 1982 y 43.605, de 2003.

En consecuencia, cumple manifestar que la contratación de los servicios de una asesora del hogar, tanto por el Servicio de Bienestar de la Armada como por la Armada misma, para desempeñarse en la residencia particular de un oficial de esa rama de las Fuerzas Armadas, es un acto ajeno a los fines institucionales y por tanto no se ajusta a derecho.

Adjunta la Resolución Exenta N° 60, de 2004, del Departamento de Bienestar Social de la IV Zona Naval de la Armada de Chile y las Resoluciones afectas N°s. 5, 6, 28 y 29, de 2006, de la Delegación de Bienestar Social de la Estación Naval Metropolitana, de la Armada de Chile, remitidas por esa Unidad a esta División Jurídica.