Dictamen N° 28477

Texto del dictamen

N° 28.477 Fecha: 19-VI-2006

Se ha dirigido a esta Contraloría General, médico cirujano, quien solicita la invalidación de la toma de razón de la Resolución N° 405, de 2005, del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, por medio de la cual se le designó como Jefe de Servicio Referencia Contrarreferencia, titular, 33 horas semanales, del Instituto Nacional del Tórax, por las razones que indica en su presentación.

Asimismo y en subsidio de lo anterior, reclama respecto de la discriminación de que es objeto por parte del Jefe de Servicio, manifestada en el total aislamiento profesional en que se encuentra, al no contar con los recursos materiales, laborales y humanos necesarios para la ejecución de las directrices establecidas en la Resolución N° 61, de 2005, del Instituto Nacional del Tórax, que creó el Servicio de Referencia Contrareferencia, contexto laboral adverso, que no tendría otro objetivo, a su juicio, que aislarlo y estigmatizarlo, para en definitiva forzarlo a renunciar a dicha repartición.

Requerido su informe, el Servicio de Salud Metropolitano Oriente, por el Oficio N° 585, de 2006, manifiesta en lo que interesa, que se han dado instrucciones a la jefatura del Instituto Nacional del Tórax, a fin de que dentro de las posibilidades materiales del establecimiento, otorgue al recurrente las condiciones adecuadas y similares a las demás jefaturas para el debido desempeño de su cargo.

Sobre el particular, cabe manifestar, como cuestión previa, que con fecha 2 de agosto de 2005, esta Contraloría General tomó razón, con alcance de la Resolución N° 405, del mismo año, del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, que designaba al solicitante, como Jefe de Servicio Referencia Contrareferencia, 33 horas semanales, en la planta superior Nivel 3, de la ley N° 19.664, en calidad de titular, con desempeño en el Instituto Nacional del Tórax, a contar del 15 de marzo de 2005 y por el plazo de cinco años.

Ahora bien, es útil recordar, en primer término, que el artículo 10° de Ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, dispone, en lo que interesa, que el Contralor General tomará razón de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contraloría.

En relación con lo anterior, se debe hacer presente que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, mediante los Dictámenes N° 30.117, de 1993; 25.768, de 1995 y 11.724, de 2004, entre otros, ha establecido que la Contraloría General carece de competencia para dejar sin efecto la toma de razón de un decreto o de una resolución, porque ese pronunciamiento, una vez producido, no puede ser modificado, revocado o invalidado, en razón de su particular naturaleza.

Siguiendo el mismo razonamiento, es necesario precisar que el artículo 53, de Ley N° 19.880, de Bases del Procedimiento Administrativo, que rige los actos de los órganos de la Administración del Estado, previene que la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto. Agregan sus incisos segundo y tercero, que la invalidación podrá ser total o parcial y que el acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.

En este contexto, es preciso aclarar, en todo caso, que la potestad de la autoridad administrativa para invalidar sus actos que adolecen de vicios, emana, principalmente de lo dispuesto en el artículo 6° de la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por el Decreto N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, debiendo agregarse que la jurisprudencia administrativa, ha señalado que en presencia de un acto irregular, a la autoridad no sólo le asiste la facultad sino que se encuentra en el imperativo de invalidar sus actos contrarios a derecho.

De lo expuesto, es posible colegir, entonces que la invalidación del acto administrativo debe ser resuelta por la misma autoridad que dispuso la medida supuestamente irregular, a través de la emisión de un nuevo decreto o resolución que ordene dejarla sin efecto, aun cuando aquélla haya cumplido con el trámite de toma de razón ante esta Contraloría General, siempre, por cierto, que la invalidación sea procedente y los errores fueren fehacientemente acreditados. (Aplica Dictamen N° 53.146, de 2005).

De acuerdo con lo expresado, entonces, corresponde que el recurrente, fundado en lo dispuesto en el precepto constitucional indicado y el artículo 53, de Ley N° 19.880, precitado, solicite la invalidación de la Resolución N° 405, de 2005, del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, ante el Ministerio de Salud, por las razones que indica en su presentación.

En otro orden de consideraciones, es dable consignar, en segundo término, que la Constitución Política de la República efectúa en sus artículos 1° y 19 N° 2, un reconocimiento expreso de la dignidad humana en relación estrecha con los principios de libertad e igualdad, conformando una verdadera "trilogía ontológica" que determina y da cuerpo al reconocimiento constitucional de los derechos fundamentales, constituyéndose como factor modelador y fundante de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico. (Humberto Nogueira Alcalá, Dogmática Constitucional, Universidad de Talca, Talca, 1997, pág. 113).

En este contexto, dicho principio es recepcionado en el ámbito laboral a través de la configuración del derecho fundamental a la no "discriminación", estableciendo, en el artículo 19 N° 16, de la Carta Fundamental, que se prohibe cualquiera discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal.

Enseguida, es menester precisar, además que en conformidad a lo prevenido en los artículos 17 y 45 del DFL. N° 1 (19.653), de 2000, de la Secretaría General de la Presidencia, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, el personal de la Administración del Estado estará sometido a un sistema de carrera que proteja la dignidad de la función pública y que guarde conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado.

A su vez, se debe hacer presente que la Convención sobre la discriminación en el empleo y ocupación, de la Organización Internacional del Trabajo, texto promulgado en Chile mediante el Decreto N° 733, de 1971, establece que el término discriminación comprende, a saber; "cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación".

Por su parte, la letra f) del artículo 3°, del Estatuto Administrativo, cuyo texto fue refundido, coordinado y sistematizado por el DFL. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, dispone que la carrera funcionaria, es un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad.

De esta manera, es posible colegir que nuestro sistema jurídico reconoce en el principio a la no discriminación, un derecho fundamental, expresión jurídica tangible y concreta de la dignidad de la persona humana, la que debe ser protegida y amparada por todos los Órganos del Estado, a la luz de lo contemplado en el inciso segundo del artículo 5° y en el artículo 6°, de la Constitución Política de la República.

De ello se sigue, entonces, que la letra c) del artículo 64, de Ley N° 18.834, establece que es obligación de las autoridades y jefaturas desempeñar sus funciones con ecuanimidad y de acuerdo a instrucciones claras y objetivas de general aplicación, velando permanentemente para que las condiciones de trabajo permitan una actuación eficiente de los funcionarios.

En un aspecto de esta obligación, la jurisprudencia administrativa mediante los Dictámenes N°s 1.129, de 1996; 26.469, de 1999 y 27.422, de 1999, entre otros, ha establecido que la autoridad administrativa debe adoptar las medidas necesarias para que el nuevo lugar de trabajo del destinatario reúna las condiciones mínimas de higiene, seguridad y salubridad, en cumplimiento del principio de dignidad de la función pública consagrado en el artículo 14 de la Ley N° 18.575, actual artículo 17 del DFL. N° 1 (19.653), de 2000, de la Secretaría General de la Presidencia, precitado.

Ahora bien, atendidos los antecedentes tenidos a la vista, en especial el informe emitido por la Subdivisión de Control Externo de este Organismo de Control, en visita inspectiva efectuada a las dependencias del Instituto Nacional del Tórax, aparece que efectivamente el Servicio Referencia Contra referencia, estaría constituido por una oficina ubicada en la Dirección Administrativa del pertinente establecimiento hospitalario, constituida sólo por un escritorio, una silla, un armario y un monitor de computador que carece de la Unidad Central de Poder, CPU.

Asimismo, consta que el interesado, en forma permanente y reiterada, requirió al Subdirector Médico del referido Instituto, que dicha autoridad fijara la planta física, recursos humanos, equipos e insumos básicos y necesarios para implementar el Servicio Referencia Contrareferencia, creado por la resolución N° 61, de 2005, situación que hasta la fecha no se ha implementado, como aparece, tanto de los Memorándum N°s. 119 y 121, del 22 y 25 de agosto, respectivamente, y 132, del 26 de septiembre, todos de 2005, como del informe precedentemente señalado.

A su vez, es necesario precisar que el punto N° 3, de la Resolución N° 61, de 2005, denominado "Gestión Directiva del Hospital", señala que será atribución del jefe del Servicio Referencia Contrareferencia, "asesorar y apoyar técnicamente la gestión directiva del Hospital, en términos de aportar esfuerzos e interés para la mejor marcha del establecimiento, interviniendo activamente en las reuniones técnicas a las que sea convocado", situación, que según dichos del interesado, hasta la fecha no ha ocurrido.

En relación a lo anterior, es posible inferir, a contrario sensu de lo preceptuado en las letras a), b), c) y d) del artículo 61, del Estatuto Administrativo, que para que los funcionarios públicos cumplan, entre otras, las obligaciones indicadas, el empleador debe entregar las condiciones materiales, laborales y humanas básicas para desempeñar las labores específicas de la función y el cargo para el cual fueron designados, para así, como se ha señalado precedentemente, cumplir con el deber en que se encuentran las jefaturas, de velar en forma permanente para que las condiciones de trabajo permitan una actuación eficiente de los funcionarios de los órganos o servicios públicos, según lo dispone la letra c), del artículo 64, de la citada Ley N° 18.834.

A mayor abundamiento, es menester consignar que el modelo de atención integral que propugna y da sustento a la reforma de salud, particularmente en las instituciones introducidas por Ley N° 19.937, implica colocar en el centro la satisfacción de las necesidades de salud de la población y reordenar a los oferentes, desde el esquema burocrático piramidal, desconectados entre sí en lo funcional, a un esquema de redes asistenciales de establecimientos, donde, desde sus roles específicos, colaboran y se complementan entre sí, independientemente de su dependencia administrativa.

Por su parte, la Subsecretaría de Redes Asistenciales, ha señalado que el proceso de Referencia Contrareferencia, en el Sistema Público de Salud, constituye un elemento fundamental de continuidad de la atención otorgada a las personas e incide en la accesibilidad, oportunidad, efectividad, eficiencia del proceso asistencial y con ello en la adhesión y satisfacción de los usuarios que requiere de un proceso de coordinación ágil, flexible y eficaz. (Subsecretaría de Redes Asistenciales, División de Gestión de Red Asistencial, "Orientaciones para la Programación en Red", pág. 9, 2006).

De ello se sigue, entonces, que la autoridad siempre debe utilizar criterios de optimización del recurso humano disponible, con el propósito de lograr eficiencia y eficacia en la obtención de los objetivos del Servicio, toda vez que la preparación profesional en áreas específicas, requieren largo tiempo de estudio, dedicación y aprendizaje, que no es posible desaprovechar, como sucede en la especie, y considerando además que en materia de salud el Supremo Gobierno ha instado a proporcionar una mejor atención al usuario, que redunda en oportunidad y calidad de la atención. (Aplica Dictamen N° 21.094, de 2001).

Lo anterior, es concordante con el Dictamen N° 64.748, de 1961, de esta Entidad Fiscalizadora, que señala que es el Jefe Superior del Servicio el funcionario que tiene la tuición superior y vigilancia del organismo que dirige y, como tal, es y debe ser responsable de la marcha superior del mismo, de manera que su responsabilidad podrá ser directa cuando se acredite de parte suya una absoluta falta de idoneidad técnica y administrativa para llevar esa dirección superior.

Por consiguiente, habida consideración a todo lo expuesto, resulta forzoso concluir que la Dirección del Instituto Nacional del Tórax deberá, en el menor tiempo posible, regularizar la situación funcionaria del señor Guillermo Cacciuttolo Peralta, implementando todas las condiciones materiales, laborales y humanas necesarias para un adecuado desempeño de las funciones propias de la jefatura del Servicio Referencia Contrareferencia, similares, en lo que corresponda, a las de otras direcciones de unidades o servicios del pertinente establecimiento hospitalario, dando de ésta manera cumplimiento a las disposiciones contenidas en los artículos 17 y 45 del mencionado DFL. N° 1 (19.653), de 2000, de la Secretaría General de la Presidencia.