Dictamen N° 20109

Texto del dictamen

N° 20.109 Fecha: 2-V-2006

Don XX., en representación del Sindicato de Capitanes de Alta Mar de la Marina Mercante de Chile, "Nautilus", solicita un pronunciamiento acerca de la naturaleza jurídica del vínculo que existiría entre la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante y los prácticos autorizados, ya sea de puerto -que son quienes cumplen las funciones de practicaje, es decir, toda maniobra que se ejecuta con una nave en puerto-, o bien de canales o pilotaje -esto es, la conducción de la derrota de una nave por los canales o entre puertos del litoral-, y sobre la potestad que tendría ese servicio para dictar instrucciones a estos prácticos.

Asimismo, consulta sobre un eventual incumplimiento de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante de las normas para la confección de la nómina permanente de prácticos autorizados contenidas en el Reglamento de Prácticos; respecto de ciertos requisitos contemplados en ese reglamento, a su juicio, discriminatorios; se refiere también a un supuesto incumplimiento del principio de publicidad en los procesos de nombramiento de los prácticos autorizados de canales y, plantea la eventual ilegalidad de la Directiva 0-80/004 de ese servicio, que desconocería la habilitación de los Capitanes de Alta Mar para navegar al mando de naves mercantes, estableciendo requisitos más gravosos que los señalados en el Reglamento de Prácticos.

Requerido su informe, la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante ha señalado que en el Reglamento de Prácticos se contemplan las normas que regulan el vínculo de subordinación que existe entre el práctico autorizado y ese servicio; que sin, perjuicio de ello, entre el práctico autorizado y el armador o agente de naves, existe un contrato forzado y reglado en virtud del cual el primero presta al segundo un servicio de pilotaje o practicaje a cambio de un emolumento; que para la formación de la nómina permanente de prácticos autorizados que cumplirán funciones de practicaje y pilotaje se da cumplimiento al artículo 15 del indicado reglamento, precisando que en aplicación de la fórmula que esa norma consagra, durante los últimos años, el promedio de viajes por práctico autorizado se acercó estrechamente a 18, y el año 2005 alcanzó a 21,1, sin hacer uso de la facultad de nombrar temporalmente hasta un 10% más de prácticos.

Agrega, en lo concerniente al nombramiento de prácticos autorizados, que el Consejo de Selección está integrado de la forma que señala el reglamento referido, sin que sea posible añadir a terceros no contemplados en normas legales o reglamentarias y que esa dirección cumple con el artículo 14 del aludido reglamento y la Directiva 0-80/003, la que está publicada en la página web de la institución, donde se detallan las normas de selección; precisa; también, ese servicio que no tiene la facultad de eximir a los Capitanes de Alta Mar de los requisitos que les impone el artículo 12 N° 2 del reglamento mencionado, para ser aceptados como prácticos autorizados, considerándose en la Directiva 0-80/004, un proceso de habilitación posterior a su designación, que es exigido tanto a los prácticos provenientes de la Armada como de la Marina Mercante Nacional.

En relación con la primera consulta, cabe señalar que el artículo 3° del DFL. N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, ley orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, establece que es atribución de ese servicio (letra h) velar por el cumplimiento de las medidas de seguridad de las naves en los puertos de la República y de las faenas marítimas, fluviales y lacustres y (letra f) juzgar y sancionar al personal de la Marina Mercante, al personal de naves especiales y, en general, al personal que trabaja en faenas que las leyes le encomiendan fiscalizar, por faltas de carácter profesional o por faltas al orden, a la seguridad y a la disciplina.

A su turno, el Reglamento de Practicaje y Pilotaje, aprobado por el Decreto N° 397, de 1985, del Ministerio de Defensa Nacional, previene en su artículo 6°, que corresponde a la Autoridad Marítima, esto es, el Director General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, los Gobernadores Marítimos y los Capitanes de Puertos, aplicar, hacer cumplir y supervisar las disposiciones de ese reglamento, recayendo su interpretación técnica en el Director General, mientras que su artículo 9°, por su parte, añade que los prácticos dependen de la Dirección General o de la Autoridad Marítima, en su caso.

Luego, es menester señalar que el Reglamento de Prácticos, sancionado por el Decreto N° 398, de 1985, del Ministerio de Defensa Nacional, establece en su artículo 6°, que los prácticos autorizados son nombrados y removidos por el Director General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, si bien no tienen la calidad de empleados de esa dirección y sólo gozan de los emolumentos que por los servicios prestados determine el reglamento respectivo, los que serán de cargo y costo del armador o agente de naves que haya solicitado sus servicios.

En su artículo 5°, añade el mencionado reglamento que corresponde a la Autoridad Marítima aplicar, hacer cumplir y supervisar sus disposiciones,  recayendo su interpretación técnica en el Director General, agregando su artículo 8°, que los prácticos autorizados, durante el cumplimiento de sus funciones, quedarán sujetos jerárquica, administrativa y disciplinariamente al Director General o a la Autoridad Marítima competente, en su caso, contemplándose en el artículo 24 y siguientes de este texto reglamentario, las sanciones que puede imponer la Dirección General por faltas ocasionadas por negligencia o falta de idoneidad profesional del práctico autorizado o por faltas a la disciplina, tales como el incumplimiento de órdenes o de disposiciones reglamentarias, previéndose en el artículo 18, su cese de funciones, mediante resolución del Director General, entre otras causales, (letra e) por faltas a la ética profesional o a disposiciones reglamentarias o instrucciones del servicio.

Las normas aludidas, evidencian que existe un vínculo jurídico reglado entre la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante y los particulares que son designados como prácticos autorizados, caracterizado por una subordinación de estos últimos al Director General de ese servicio o a la Autoridad Marítima que corresponda, debiendo dar cumplimiento a las instrucciones y órdenes que ella imparta, las que pueden ser de índole administrativa o bien técnica, cuando se trate de la interpretación de las normas técnicas de los aludidos reglamentos, labor que compete privativamente al mencionado Director General, quedando reservado al práctico el ámbito en que adopta decisiones durante la prestación del servicio correspondiente, en ejercicio de su idoneidad profesional, la que en todo caso es evaluada por ese organismo.

De este modo, cabe señalar que la relación entre la aludida Dirección y los prácticos autorizados no es contractual, como argumenta el recurrente, sino que la fuente de este vínculo se encuentra en la normativa señalada.

En lo concerniente a la confección de la nómina permanente de prácticos autorizados por la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante, es dable expresar que el artículo 15 del Reglamento de Prácticos, contempla una fórmula para determinar el número de prácticos de canales que conformará dicha nómina para el año respectivo, en relación con la cantidad de naves piloteadas en, cada uno de los últimos tres años y una proyección de naves a pilotear ese año, pudiendo adecuar el Director General del servicio, dicho número, "en hasta un 10% al determinado por aplicación de la fórmula anterior, con el propósito de aproximar las proyecciones a un mínimo de 18 pilotajes por práctico al año".

En la especie, de lo informado por la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante aparece que ese servicio no hizo uso de la facultad prevista en el inciso final del artículo 15 del Reglamento de Prácticos, de aumentar hasta en un 10% el número de prácticos autorizados de canales, por cuanto bastó la utilización de la fórmula para que, en la práctica, se diera un promedio aproximado de 18 pilotajes por práctico al año.

Por tal motivo, no resulta aplicable la norma contemplada en el artículo 15 bis, del mencionado reglamento, que invoca el recurrente, según la cual, en el caso de que el Director General ejerza la facultad de aumentar la nómina en los términos ya mencionados, el nombramiento de prácticos que exceda el número determinado por la fórmula, será temporal y por el plazo de un año.

En lo que dice relación con los procesos de nombramiento de los prácticos autorizados de canales, es dable manifestar, en primer término, que no se indica en forma específica la situación en la cual la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante habría vulnerado el principio de juridicidad, aceptando a tramitación una solicitud de quien no reunía todos los requisitos exigidos, razón por la cual no es posible emitir un pronunciamiento al respecto.

En cuanto a la exclusión de los ex prácticos autorizados como postulantes para el ejercicio de funciones de pilotaje, que se infiere de lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento de Prácticos, cumple manifestar que no existen antecedentes suficientes para advertir en esa materia una discriminación arbitraria, sin que sea procedente aplicar a tales personas, por analogía, los requisitos establecidos para la categoría de practicaje, como plantea el recurrente.

Ahora bien, respecto de la publicidad y transparencia que deberían imperar en el proceso de postulación, selección y nombramiento de los prácticos autorizados de canales, cumple manifestar que el acceso a la información de dicho proceso se encuentra regulado, en lo pertinente, en los artículos 13 y 14 de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, particularmente en los incisos quinto y siguientes del primero de los mencionados.

Por otra parte, en cuanto a lo planteado por el recurrente en orden a que se incorpore al Consejo de Selección a uno o más miembros que no sean oficiales de la Armada de Chile, y acorde con la normativa constitucional y legal a que se encuentra sujeta esta Entidad de Control, es necesario expresar que esa materia es ajena a la competencia de esta Contraloría General, encontrándose regulada en el mencionado reglamento la integración de dicho órgano colegiado.

Finalmente, en lo que concierne a la circunstancia de que en la Directiva N° 0-80/004 de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante no se considere la experiencia previa que ostentan los Capitanes de Alta Mar, exigiéndoles el cumplimiento de un período de habilitación acompañados de un práctico oficial o un práctico autorizado en las condiciones que indica, al igual que los ex prácticos oficiales o los oficiales ejecutivos de la Armada en retiro, cabe manifestar, primeramente, que la letra d) del artículo 3°, del DFL. N° 292, de 1953, establece que corresponde a esa dirección velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones relacionadas con la parte técnica y profesional de la Marina Mercante Nacional, tanto en lo concerniente a su personal como a su material.

En concordancia con dicho precepto, el artículo 7°, letra c), del aludido Decreto N° 397, de 1985, Reglamento de Practicaje y Pilotaje, faculta al Director General para dictar as resoluciones e impartir las instrucciones que estime convenientes para la mejor aplicación de dicho texto reglamentario, mientras que, de manera similar, el artículo 5° del Decreto N° 398, de 1985, Reglamento de Prácticos, antes citado, permite a esa misma autoridad, con el objeto de hacer cumplir las disposiciones de ese reglamento, dictar las resoluciones e instrucciones que estime conveniente para su mejor aplicación.

En consecuencia, es dable manifestar que la mencionada Directiva se ajusta a la normativa aludida y que el establecimiento de un período de habilitación para todos los prácticos autorizados, sin distinción, constituye un aspecto técnico que la autoridad marítima debe ponderar, sin que sea posible apreciar, al examen de tales instrucciones, un tratamiento diferenciado susceptible de ser objetado.