Dictamen N° 19958

Texto del dictamen

N° 19.958 Fecha: 2-V-2006

Mediante el Oficio Ord. C211 N° 2181, de 2005, la Subsecretaría de Redes  Asistenciales del Ministerio de Salud ha solicitado a esta Contraloría General formular sugerencias de futuras modificaciones a Ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.

Al respecto, este Ente de Control cumple con manifestar que durante el ejercicio de su labor de fiscalización, se han podido detectar problemas relacionados, entre otros, con los siguientes temas:

1) En cuanto a los factores que componen la carrera funcionaria, cabe señalar que si bien esta Entidad Fiscalizadora, para los fines del elemento experiencia, ha interpretado, acorde con la jurisprudencia administrativa contenida en el pronunciamiento N° 30.930, de 1996, que éste debe circunscribirse a los años servidos en el sector de salud comprensivo de cualquier tipo de atención de salud en establecimientos públicos, municipales o corporaciones de salud municipal, se ha considerado conveniente, según da cuenta el Dictamen N° 3.158, de 1998, aceptar que en el proceso de acreditación de bienios puedan imputarse los servicios prestados en el área de atención primaria de salud en instituciones privadas sin fines de lucro, que administren establecimientos de salud en virtud de convenios celebrados con una Municipalidad.

Por otra parte, se han detectado situaciones en que las Municipalidades han efectuado una errónea interpretación tanto de las normas sobre acreditación de las actividades de capacitación reguladas en el Decreto Supremo N° 1.889, de 1995, de Salud, Reglamento de Atención Primaria de Salud Municipal, como del método de ponderación del elemento capacitación fijado en el Dictamen N° 24.646, de 2000.

En efecto, se ha podido comprobar que ciertos Departamentos de Salud Municipal han procedido a asignar un determinado puntaje a certificaciones de cursos de capacitación que no cumplen con las exigencias previstas en el aludido decreto, conforme a una interpretación de lo indicado en su propio reglamento interno municipal, al que le corresponde -atendido lo manifestado en el Dictamen N° 54.756, de 2004-, solamente suplir los eventuales vacíos que pudieren existir en el decreto supremo antes indicado, pero no interpretar éste más allá de lo que se hubiere indicado expresamente en su normas.

Ahora bien, se han presentado asimismo situaciones en que la autoridad edilicia no ha reconocido cursos de capacitación por no haberse registrado la documentación que lo certifique dentro de un determinado plazo, en que ha debido aclararse que la ley no ha fijado término para acreditar dichas actividades ante la entidad administradora de salud correspondiente, como ha quedado establecido en el Dictamen N° 50.736, de 1999.

2) En lo que respecta al límite de contrataciones directas del 20% a que alude el artículo 14°, inciso 3°, de Ley N° 19.378, se ha comprobado la ocurrencia de contrataciones de personal a plazo fijo como adicional a las horas fijadas en la dotación.

Sobre el particular, según da cuenta el Dictamen N° 3.679, de 2005, esta Entidad de Control ha interpretado que el referido límite de contrataciones directas debe entenderse que se aplica sobre el total de la dotación, expresada en horas, incluyendo al personal contratado a plazo fijo, autorizándose excepcionalmente a las entidades administradoras a contratar profesionales bajo la modalidad de honorarios para ejecutar labores accidentales o cometidos específicos.  

3) En lo referente a los denominados equipos de salud, se ha observado en algunas Entidades Edilicias la implementación de un sistema de líder rotativo de los mismos y también de elección entre los pares.

En este orden de cosas, en virtud del Dictamen N° 14.765, de 2001, se ha aclarado que las Entidades Edilicias deben dotar a los Consultorios de Atención Primaria de Salud de una estructura de funcionamiento que armonice con el principio de que los funcionarios de la Administración del Estado se hayan afectos, en lo que interesa, a un régimen de carácter técnico, profesional y jerarquizado, consagrado, especialmente, en los artículos 7° y 17 de Ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado.

4) En lo que atañe a las jefaturas de programas a que alude el artículo 27, inciso 2°, de Ley N° 19.378, se ha detectado la indebida asignación de dichas funciones a personal que no ostenta alguna de las profesiones y categorías enunciadas en el artículo 76 del Decreto Supremo N° 1.889, de 1995, de Salud, esto es, médicos cirujanos, farmacéuticos, químico-farmacéuticos, bioquímicos, cirujanos dentistas, y otros profesionales.

En relación con lo anterior, esta Entidad de Control ha debido resolver mediante el Dictamen N° 36.084, de 2001, la forma de designación, funciones, duración y cese de responsabilidad de dichos jefes, dado que ni Ley N° 19.378 ni su reglamento contemplan ninguna disposición en tal orden.

Finalmente, es útil anotar que en la situación atendida mediante el Dictamen N° 61.385, de 2004, en que el programa del consultorio municipal no se encontraba entre aquellos expresamente señalados en el artículo 27, inciso 2°, de Ley N° 19.378, se ha concluido que al respectivo jefe nombrado no le asiste el derecho a percibir la asignación de responsabilidad directiva en el porcentaje que este precepto indica, considerando que dicha norma, de conformidad con lo señalado en el Dictamen N° 35.273, de 2004, contiene una enumeración taxativa de los beneficiarios de la indicada franquicia.

5) Con ocasión de ser analizadas por esta Entidad Fiscalizadora diversas presentaciones consultando sobre el horario de trabajo de los profesionales y trabajadores que se desempeñan en establecimientos municipales de atención primaria de salud, se ha manifestado a través de los Dictámenes N°s 36.121, de 1997, 25.772 y 45.443, ambos de 2002, entre otros, que la jornada laboral del personal puede distribuirse en la forma que la entidad administradora estime adecuada a las necesidades de funcionamiento del establecimiento y las acciones de atención primaria de salud correspondientes, siempre que se encuadre dentro de las 44 horas semanales.

Además, se ha determinado que acorde con el artículo 15°, inciso 3°, de Ley N° 19.378, trabajo extraordinario es aquél que se efectúa cuando se requiera el servicio de personal fuera de los límites horarios fijados en la jornada ordinaria de trabajo, haciendo notar que procede, en todo caso, garantizar el derecho del personal que labora en dichos servicios a, por lo menos, un día de descanso semanal.

6) En otro orden de consideraciones, cabe hacer presente que en la Memoria Institucional de este Ente Fiscalizador, dirigida anualmente a los poderes Ejecutivo y Legislativo, se han sugerido modificaciones o complementaciones al régimen estatutario contenido en Ley N° 19.378, en el sentido que aparece necesario regular la situación del Director del Departamento de Salud Municipal, quien se encuentra al margen del referido estatuto, rigiéndose por el Código del Trabajo, y que resulta conveniente que se establezca el procedimiento de subrogación de los Directores de Consultorios y establecimientos de Salud Municipal y los beneficios a que, en tal caso, tendrá derecho el subrogante.