Dictamen N° 13651

Texto del dictamen

N° 13.651 Fecha: 27-III-2006

Se dirigido a esta Contraloría General, Subdirector Médico, titular, del Instituto Nacional de Neurocirugía Dr. Asenjo, actualmente en comisión de servicios en el Servicio de Salud Metropolitano Occidente, solicitando un pronunciamiento respecto de la situación que le afecta, y que dice relación con la calificación obtenida al término del proceso calificatorio, correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero al 31 de diciembre del año 2004, que le significara quedar ubicado en Lista 4, Mala.

En primer término, el recurrente reclama que el proceso calificatorio se desarrolló con excesivo retardo, sobrepasándose con creces los plazos establecidos en la ley para su tramitación. Demuestra lo anterior, el hecho que tomó conocimiento de su precalificación mediante notificación por carta certificada el día 13 de julio de 2005, en circunstancias que ésta debió ser notificada con fecha 5 de abril de ese año. Igualmente se aprecia esta dilación en la labor de la Junta Calificadora, que debiendo realizarla en el plazo de veinte días hábiles siguientes a la fecha de su constitución, según señala la normativa vigente sobre la materia, en la práctica concluyó en una data posterior. Por último, su apelación fue resuelta también fuera del término que indica la ley.

Enseguida, expone que, apenas notificado de su precalificación hizo llegar sus observaciones respecto a ésta y de los informes de desempeño, a fin de que conociera de ellas la Junta Calificadora y modificase su precalificación. No obstante, el órgano colegiado adoptó su acuerdo definitivo sin conocer estos antecedentes, y procedió, con posterioridad, a rechazarlas de plano, manifestando que fueron presentadas fuera de plazo, haciendo uso de una facultad no reconocida legal ni reglamentariamente, vulnerando su derecho a defensa.

Con respecto a los informes de desempeño, afirma que todos ellos adolecen de irregularidades e ilegalidades, y una alegación común es la referida a que la asignación de notas tan bajas como 1 y 2, no se sustenta en anotaciones de demérito registradas por la jefatura respectiva como lo exige la ley.

Particularmente, con respecto al primero de ellos, que se refiere al periodo comprendido entre el 1 de enero y el 23 de junio de 2004, alega que fue elaborado por don YY, con quien tiene litigios pendientes, el que además, habría manifestado expresa animadversión contra su persona, todo lo cual es motivo suficiente para que se abstuviera de elaborar dicho informe a su respecto. Explica que es éste informe el que mayor perjuicio le genera, puesto que es justamente el que la Junta Calificadora utiliza como fundamento de su decisión final, reproduciendo íntegramente sus términos.

Con respecto al segundo informe, elaborado por el Subdirector Médico del Servicio de Salud Oriente y jefe directo del recurrente desde junio a octubre de 2004, época en la cual el recurrente se encontraba cumpliendo con la asignación de funciones de Jefe de Proyecto de Elaboración del Modelo Sanitario del Complejo Hospitalario Dr. Luis Tisné Brousse, CRS. Cordillera Oriente e Instituto Nacional de Rehabilitación Pedro Aguirre Cerda, alega que se le asigna una mala calificación en el factor eficiencia, fundado en que al término de sus funciones no elaboró un informe final de su trabajo, en circunstancias que ello no le habría sido solicitado y, aún más, se le habría indicado que no era necesario hacerlo, toda vez que esta Contraloría General estimó ilegal la asignación de funciones antes referida, disponiendo dejarla sin efecto. En este mismo sentido, considera que no corresponde evaluarlo por el desempeño de funciones que eran ajenas a su cargo. Por otra parte, estima igualmente irregular que el citado Subdirector emitiera el correspondiente informe de desempeño y que, a su vez, actuara como presidente de la Junta Calificadora.

Enseguida, en lo que dice relación con el tercer informe, emanado del Subdirector Médico del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, alega que según lo dispuesto por esta Contraloría General en su oficio N° 21.046, de 2005, esta autoridad no era su superior jerárquico y, por tanto, no le correspondía precalificarlo. Agrega además, que el documento de evaluación sólo se encuentra refrendado con una firma, sin indicarse el nombre de la autoridad a quien corresponde; que en éste sólo se le asignaron notas, más no hubo informe de desempeño propiamente tal, situación que vicia esa etapa del procedimiento, puesto que desconoce los fundamentos que sirvieron de base para tal evaluación, en especial los que motivaron la asignación de nota 2 en el factor "eficiencia".

Prosigue refiriéndose al debate de la Junta Calificadora sobre su desempeño funcionario, cuyas conclusiones y apreciaciones estima totalmente injustas y desproporcionadas, toda vez que se fundan en informes de desempeño errados e ilegales, y tampoco existen medios probatorios precisos y concretos para acreditarlas. Además, procede a "contestar y deducir defensa" de manera específica respecto de cada uno de los factores evaluados.

Alega igualmente que, en una clara contravención al principio de imparcialidad administrativa, la Directora del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, resolvió el recurso de apelación que dedujo en contra de su calificación, en circunstancias que, existiendo litigios pendientes entre el recurrente y esa autoridad, esta última debió abstenerse de participar en su proceso calificatorio.

Finalmente, señala que ha sido víctima de una persecución funcionaria, hostigamiento permanente, presión física y sicológica por parte de las autoridades del Servicio de Salud Metropolitano Oriente y Occidente, en éste último donde se encuentra en comisión de servicios, desempeñando funciones que serían inferiores a las de su cargo y en un entorno y condiciones laborales totalmente adversas, todo ello utilizado como medio para alejarle del Instituto de Neurocirugía.

Requerido de informe, el servicio ha procedido a emitirlo mediante oficio Ord. N° 1.818, de 2005, manifestando, en síntesis, que la evaluación de que se trata se efectuó "considerando las normas legales y reglamentarias que rigen esta materia".

Como cuestión previa, cumple con señalar que este Organismo de Control, luego de un acabado estudio de los antecedentes adjuntos, emitirá un pronunciamiento jurídico referido únicamente a la legalidad del proceso calificatorio impugnado, prescindiendo de referirse a aquéllos aspectos relacionados con la comisión de servicios de que ha sido objeto el reclamante,  materia que se encuentra actualmente sometida al conocimiento de los Tribunales de Justicia, circunstancia que inhibe a esta Entidad Fiscalizadora de intervenir o informar a su respecto, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 10.336.

Enseguida, es preciso advertir que las normas que rigen la materia en estudio son las contenidas en los artículos 18 al 21 de la Ley N° 15.076 y, en los artículos 44 y siguientes del decreto N° 110, de 1963, del Ministerio de Salud y sus modificaciones posteriores, disposiciones que regulan los procesos calificatorios de los profesionales funcionarios afectos a esa ley.

Al respecto, es importante destacar que el proceso de calificaciones es un procedimiento reglado, que tiene por objeto evaluar el desempeño y aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo, que servirá de base, entre otras materias, para los estímulos y la eliminación del servicio, el cual contempla tres etapas: la precalificación por el jefe directo, la calificación por la Junta Calificadora y la apelación.

En cuanto a la primera alegación formulada por el afectado, que dice relación con la excesiva dilación con que se llevó acabo su proceso calificatorio, sobrepasándose los plazos que al efecto se establecen en los artículos 49, 66 y 72 del citado Decreto N° 110, de 1963, lo cierto es que el criterio sostenido en reiterada jurisprudencia administrativa de esta Entidad Superior de Control, indica que el vencimiento de los plazos que las leyes señalan a la autoridad administrativa no vicia las actuaciones realizadas con posterioridad a aquél.

Respecto de las observaciones formuladas por el recurrente a la precalificación e informes de desempeño, cabe manifestar que, según consta en los antecedentes acompañados y tenidos a la vista por esta Entidad Fiscalizadora, este documento no pudo ser conocido y analizado oportunamente en la Sesión N° 3, de 20 de julio de 2005, de la Junta Calificadora del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, toda vez que por error el servidor presentó este antecedente en el Servicio de Salud Metropolitano Occidente. No obstante esta circunstancia, recibida la presentación, el Presidente de la Junta convocó a reunión extraordinaria para proceder a su lectura y resolver en consecuencia, adoptándose el acuerdo de no innovar y confirmar lo obrado, lo cual permite a este Organismo de Control concluir que al menos en este punto no se ha configurado un vicio de procedimiento.

A su turno, procede referirse a la alegación formulada por el recurrente, en relación con la asignación de notas 1 y 2 en los informes de calificación y precalificac ión, que no se encuentran respaldadas con las correspondientes anotaciones de demérito.  En efecto, esa circunstancia configura un vicio de legalidad, toda vez que conforme lo dispone el inciso segundo, del artículo 48, del Decreto N° 110, de 1963, los funcionarios que tengan profesionales funcionarios dependientes asumirán la calidad de precalificadores y deberán llevar un informe de calificación por cada uno de ellos, en los que, cuando corresponda, dejarán constancia de las circunstancias de mérito o demérito que haya merecido su desempeño. A mayor abundamiento, el inciso sexto de esa misma norma señala que cada anotación de mérito o demérito deberá referirse normalmente a un factor de calificación, y el inciso séptimo, declara expresamente que el precalificador sólo podrá aplicar las notas 1, 2, ó 7, cuando estén respaldadas con anotaciones registradas en el informe de calificación del respectivo funcionario, durante el período calificatorio.

En lo que se refiere a la participación de don YY en el proceso calificatorio del recurrente, que se tradujo en la elaboración del informe de desempeño del funcionario, correspondiente al período comprendido entre el 1  de enero y el 23 de junio de 2004, época en que fue su jefe directo, cabe señalar que esta Contraloría General estima atendible el reclamo de abstención que aduce el afectado, más aún, teniendo en cuenta que es este antecedente el que la Junta Calificadora utilizó como principal fundamento para determinar su calificación.

Lo anterior, toda vez las discrepancias y desencuentros entre ambos profesionales son de público conocimiento, tanto así, que motivaron al doctor YY  poner al ocurrente a disposición de la superioridad del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, circunstancias que revelan una falta de imparcialidad para pronunciarse respecto al desempeño del servidor que estuvo bajo su dependencia.

En relación con lo anterior, si bien la precalificación del personal deben efectuarla los jefes directos, por ser éstos quienes están en mejores condiciones para conocer su desempeño, por tener la tuición directa e inmediata del funcionario, lo cierto es que no existe norma alguna que contemple causales de inhabilitación o de recusación a su respecto. No obstante, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida en los Dictámenes N°S 25.141, de 1993 y 781, de 1999, entre otros, ha señalado que ante situaciones como la de la especie, corresponde que la jefatura directa se abstenga de seguir evaluando a su subordinado, en resguardo de la necesaria objetividad e imparcialidad que debe imperar en los procesos calificatorios.

La situación planteada contraviene, además, el artículo 62, N° 6, inciso segundo, de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, acorde con el cual un servidor debe abstenerse de "participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad", debiendo poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta.

Enseguida, cabe analizar la validez del informe de desempeño elaborado por el doctor XX, quien en su calidad de Subdirector Médico del Servicio de Salud Oriente, habría evaluado el desempeño demostrado por el funcionario reclamante, en el cumplimiento de una comisión de servicios que, posteriormente, esta Entidad Superior de Control ordenó dejar sin efecto, atendido que las funciones asignadas eran inferiores a las que le correspondía realizar en su condición de Subdirector Médico del Instituto de Neurocirugía.

Sobre el particular, es dable manifestar que la jurisprudencia administrativa de este Organismo Fiscalizador, contenida en los Dictámenes N°S 31.259, de 1999 y 20.552, de 2000, ha expresado que constituye un vicio de legalidad insubsanable, que impide otorgarle validez al proceso calificatorio del interesado, la circunstancia que este proceso se haya desarrollado sobre la base de evaluar el ejercicio por parte del mismo, de funciones ajenas al cargo que legalmente tiene, lo que ha acontecido en la especie. En consecuencia, no deberá considerarse para los efectos de su calificación, el informe de desempeño aludido.

Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a la alegación referida a que el doctor XX, por una parte, emitiera el informe de desempeño del recurrente y, por otra, actuara como Presidente de la Junta Calificadora, cabe puntualizar que de acuerdo al principio de instancias diferenciadas que inspira el procedimiento calificatorio, cuando el jefe precalificador ha de actuar también como integrante de la junta calificadora, éste tiene que abstenerse de participar en el acuerdo que ésta adopte sobre la respectiva calificación, para evitar que se encuentre en situación de pronunciarse acerca de su propia proposición, lo cual no implica el abandono físico de la sesión respectiva, sino el inhibirse de emitir opiniones durante el debate.

Luego, corresponde pronunciarse sobre la evaluación realizada por el Subdirector Médico del Servicio de Salud Metropolitano Occidente y que el recurrente estima improcedente, atendido lo resuelto por esta Contraloría General en su Oficio N° 21.046, de 2005.

Sobre lo anterior, se estima que la evaluación del recurrente efectuada por esa jefatura no se aparta de lo expresado en el pronunciamiento citado, que en lo que interesa señala: "...tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en su Dictamen N° 83.243, de 1965, la circunstancia de que al ocurrente se le haya comisionado para asesorar a una unidad a cargo de un jefe de inferior jerarquía que la suya, no significa que pueda quedar bajo la tuición de este último, pues ello importaría infringir el principio de la jerarquía funcionaria, debiendo, para los fines administrativos de control interno, quedar sujeto a la dependencia de un jefe de igual o superior jerarquía". Así pues, como la jefatura evaluadora y el profesional funcionario tienen la misma jerarquía, se cumple el presupuesto señalado en el dictamen reseñado, y no se configura un vicio en este punto.

En cuanto a las demás alegaciones formales respecto a este informe, sólo cabe acoger la referida a la falta de anotaciones que respalden la asignación de notas 1 y 2, en los términos antes expuestos.

No obstante todo lo anterior, cabe señalar que, en todo caso, la precalificación es una etapa preparatoria de la calificación y los conceptos, notas y antecedentes que en ella se consignan no obligan a la Junta Calificadora, pues sólo tienen el carácter de recomendaciones o de pautas generales para la calificación posterior. (Aplica Dictamen N° 19.773, de 1998).

En lo que toca a la evaluación realizada por la Junta Calificadora con respecto al desempeño del servidor en cuestión, resulta necesario hacer presente que esta Contraloría General sólo posee facultades para revisar los procesos calificatorios, cuando advierta en ellos la existencia de arbitrariedades o vicios de legalidad que pudieran presentarse en las diferentes etapas de tal proceso, en contravención a las leyes y reglamentos que rigen la materia, como ha sucedido en la especie, sin embargo, carece de competencia para calificar las condiciones y mérito del desempeño de los empleados, pues es una materia que compete privativamente a las autoridades y órganos de la administración activa. (Aplica Dictámenes N°S 15.878, de 2001 y 27.132, de 2002, entre otros).

En último término, en cuanto al reclamo referido a que la Directora del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, haya resuelto el recurso de apelación del afectado, en circunstancias que a esa fecha existían ya litigios pendientes entre esta autoridad y el ocurrente, cabe señalar que, como ya se estableció al referirse a la participación del doctor YY, la imparcialidad de la autoridad llamada a intervenir en la evaluación de un funcionario es un elemento esencial para garantizar la transparencia y objetividad de su proceso calificatorio, y si bien la normativa que rige la materia no contempla causales de inhabilidad o recusación respecto a estos intervinientes, lo cierto es que existe una norma de rango superior, contenida en la Ley N° 18.575, que les obliga a inhibirse de actuar cuando se configura una situación que les reste imparcialidad.

A mayor abundamiento, Ley N° 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de la Administración del Estado, consagra en su artículo 12, el principio de abstención, en cuya virtud, las autoridades y los funcionarios de la Administración en quienes se den algunas de las circunstancias que esa norma prevé, se abstendrán de intervenir en el respectivo procedimiento administrativo y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

En virtud de lo señalado, esta Entidad Superior de Control estima que la Directora del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, debió abstenerse de conocer del recurso de apelación deducido por el afectado.

En consecuencia, en las condiciones anotadas, esta Contraloría General no puede sino acoger el reclamo deducido por el solicitante, y declarar que en el proceso calificatorio correspondiente al período 2004, se han configurado numerosos vicios que afectan su legalidad, debiendo esa Superioridad arbitrar las medidas tendientes a subsanarlo, para lo cual será menester retrotraer el referido proceso calificatorio a la etapa de elaboración de los informes de desempeño correspondientes, sin perjuicio de todos los demás trámites posteriores que se deban realizar para llevarlo a su debido término.