Dictamen N° 12131

Texto del dictamen

N° 12.131 Fecha: 16-III-2006

La División de Auditoría Administrativa ha solicitado a esta División Jurídica un pronunciamiento acerca de lo manifestado por Codelco Chile en su respuesta a las observaciones formuladas por esta Contraloría General en el informe que se acompaña, en relación con las normas conforme a las cuales sus autoridades deben presentar una declaración de intereses.

Al respecto, es dable recordar que este Órgano de Control, mediante el dictamen N° 48.401, de 2005, señaló que, en razón de que la empresa de que se trata es un Órgano de la Administración del Estado, las autoridades y funcionarios de la Corporación Nacional del Cobre de Chile se encuentran obligados a confeccionar y presentar una declaración de intereses, de conformidad con lo prescrito en el artículo 57 de Ley N° 18.575 -Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, que impone el indicado deber a "las demás autoridades y funcionarios directivos, profesionales, técnicos y fiscalizadores de la Administración del Estado que se desempeñen hasta el nivel de jefe de departamento o su equivalente".

En relación con esta materia, Codelco Chile manifiesta, en el informe que ahora se analiza, que no comparte la conclusión antes anotada toda vez que, a su juicio, la norma conforme a la cual deben presentar una declaración de intereses quienes se desempeñan en esa empresa, es la contenida en el inciso quinto del artículo 37 de Ley N° 18.046, sobre Sociedades Anónimas.

Fundamenta su posición en que, según lo prescrito en el inciso final del artículo 8° del decreto ley N° 1.350, de 1976 -que crea y regula a la Corporación Nacional del Cobre de Chile-, y que dispone que a sus Directores, a su Presidente Ejecutivo y a sus Gerentes Generales "se les aplicarán las incompatibilidades, inhabilidades, responsabilidades y prohibiciones que la Ley N° 18.046 establece para los directores de las sociedades anónimas", entiende que en la especie, y en las materias específicas antes indicadas, Codelco Chile se encuentra sujeta a la legislación aplicable a esa clase de sociedades y, en consecuencia, según su opinión, sus directores y gerentes se regirían por lo señalado en el inciso quinto del artículo 37 de Ley N° 18.046, que obliga a presentar la declaración que nos ocupa a "los directores y los gerentes de las empresas del Estado que en virtud de leyes especiales se encuentren sometidas a la legislación aplicable a las sociedades anónimas".

Por otra parte, añade que lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado no resulta aplicable a esa Corporación, toda vez que de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 25 del citado decreto ley N° 1.350, de 1976, "las normas legales dictadas o que se dicten para las Empresas del Sector Público, Empresas del Estado, sociedades con participación estatal u otra denominación semejante, sólo serán aplicables a la Corporación Nacional del Cobre de Chile en caso de que se haga referencia expresa a ella en la norma legal respectiva", circunstancia esta última que, según señala, no satisface el indicado artículo 57.

Consignado lo anterior, y en lo que dice relación con el primer argumento esgrimido por la empresa de que se trata, cumple esta División Jurídica con manifestar, tal como lo hiciera mediante el citado oficio N° 48.401, de 2005, que el referido inciso quinto del artículo 37 de la Ley de Sociedades Anónimas no rige para los Directores y Gerentes de Codelco Chile, toda vez que esa norma impone la obligación de presentar una declaración de intereses a quienes ocupan esos cargos en las empresas del Estado "que en virtud de leyes especiales se encuentren sometidas a la legislación aplicable a las sociedades anónimas", lo que no ocurre con la empresa en cuestión.

En efecto, según aparece de lo prescrito en el artículo 1° del aludido DL. N° 1.350, de 1976, la Corporación Nacional del Cobre de Chile es una empresa del Estado que se rige por ese cuerpo normativo, sus estatutos y por las disposiciones del derecho común.

En relación con la materia es dable señalar que la referencia al "derecho común", que hace el precepto legal antes señalado, debe entenderse efectuada a la normativa general aplicable a las empresas dedicadas a los rubros minero, industrial y comercial, que la misma disposición le encomienda como ámbito de su función empresarial, pero no a la normativa que rige a las sociedades anónimas, pues esta última preceptiva no es de carácter común, sino que, muy por el contrario, es un ordenamiento especial que el legislador estableció para determinadas organizaciones empresariales.

Por lo demás, cuando el legislador ha querido que una empresa del Estado se sujete a las disposiciones de la citada Ley N° 18.046, lo ha señalado en forma expresa y en términos amplios, de manera que todas o la generalidad de las disposiciones de ese cuerpo de normas resultan aplicables a ellas y no, como sucede con el citado artículo 8° del decreto ley N° 1.350, de 1976, que somete excepcionalmente a algunas autoridades de Codelco Chile a ciertas normas de la Ley de Sociedades Anónimas.

Al respecto, cabe señalar que, a modo de ejemplo, el artículo 2° de Ley N° 18.772 establece que la Empresa de Transportes de Pasajeros Metro S.A. se regirá por las normas de las sociedades anónimas abiertas y que, por su parte, los artículos 35 de Ley N° 19.132 y 45 del DFL. N° 1, de 1993, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, prescriben, respectivamente, que Televisión Nacional de Chile y la Empresa de Ferrocarriles del Estado se sujetarán a las normas de sus correspondientes leyes orgánicas y, en lo no contemplado en ellas, por las que rigen a las sociedades anónimas abiertas.

En consecuencia, cuando el inciso quinto del artículo 37 de Ley N° 18.046 alude a las empresas del Estado "sometidas a la legislación aplicable a las sociedades anónimas", debe entenderse que tal referencia se hace a aquellas empresas estatales que, al igual que las recién mencionadas, se rigen orgánicamente por la preceptiva especial de tales sociedades, ya sea de manera directa o supletoriamente, y no a empresas como Codelco Chile, dado que la remisión que hace el citado artículo 8° del DL. N° 1.350, de 1976, a la normativa de Ley N° 18.046 es de carácter excepcional y restringida, por cuanto se refiere sólo a determinados aspectos relativos al régimen estatutario de algunas autoridades de esa empresa.

En relación con esto último, cabe destacar que el citado inciso quinto del artículo 37 de Ley N° 18.046 exige, para su aplicación, que se trate de directores y gerentes de "Empresas del Estado [...] sometidas" a la preceptiva de ese texto legal, condición que no se satisface por lo dispuesto en el aludido artículo 8° del DL. N° 1.350, de 1976, que en ningún caso se remite a la Ley de Sociedades Anónimas para aplicarla al organismo de que se trata, sino que, tal como ya se anotó, para someter a determinadas autoridades de esa empresa, y no a la empresa misma, a normas precisas de Ley N° 18.046.

En mérito de lo expuesto, cabe colegir entonces que lo establecido en el aludido artículo 8° no permite atribuirle a la mencionada empresa el carácter de una entidad sometida a la citada Ley de Sociedades Anónimas, en los términos que exige el artículo 37 de Ley N° 18.046.

Finalmente, en cuanto atañe a este punto, es dable expresar, como ya se hiciera en el mencionado dictamen, que no obsta a lo señalado la alusión que a esa empresa efectúa el inciso sexto del aludido artículo 37, dado que tal referencia debe entenderse sólo en relación con los directores y gerentes de sociedades anónimas que la Corporación Nacional del Cobre de Chile haya podido nombrar o intervenir en su nombramiento, pero no a quienes ocupan esos cargos en la indicada Corporación.

En efecto, el citado precepto legal prescribe que "lo dispuesto en los incisos tercero, cuarto y quinto se aplicará aun cuando de acuerdo a la ley fuese necesario mencionar expresamente a la empresa para que se le apliquen las reglas de las empresas del Estado o las del sector público, como en el caso de Televisión Nacional de Chile, la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, la Empresa Nacional de Minería, la Corporación Nacional del Cobre de Chile y el Banco del Estado de Chile".

Al respecto, es dable expresar que la referencia a la empresa de que se trata debe necesariamente relacionarse con el sentido y alcance de lo prescrito en las disposiciones a que alude el indicado inciso sexto.

En ese contexto, resulta claro que, atendido a que los directores y gerentes de Codelco Chile no se encuentran en ninguna de las hipótesis a que alude el indicado artículo 37 de Ley N° 18.046 -dado que Codelco Chile no es una sociedad anónima ni se trata de una empresa sometida a esa preceptiva, en los términos antes mencionados-, cabe entender que respecto de ella tal alusión tuvo por objeto despejar toda duda en orden a que, no obstante lo previsto en el inciso primero del artículo 25 del decreto ley N° 1.350, de 1976, los directores y gerentes de sociedades anónimas que la Corporación Nacional del Cobre de Chile haya podido nombrar o intervenir en su nombramiento, según sea el caso, en razón de la participación accionaria que esta última tenga en aquéllas, deben presentar la declaración de intereses a que aluden los incisos tercero y cuarto del citado artículo 37.

Consignado lo anterior, y ahora en lo que atañe a lo sostenido por la empresa en orden a que a su personal no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 57 de Ley N° 18.575, que obliga a presentar una declaración de intereses a "las demás autoridades y funcionarios directivos, profesionales, técnicos y fiscalizadores de la Administración del Estado que se desempeñen hasta el nivel de jefe de departamento o su equivalente", atendido a que tal precepto no menciona expresamente a dicha entidad, como lo exige, para que tenga aplicación en ella, el citado artículo 25, es menester expresar que esta División Jurídica no comparte el indicado planteamiento.

En este sentido, es dable anotar que esta última disposición prescribe que "las normas legales dictadas o que se dicten para las Empresas del Sector Público, Empresas del Estado, sociedades con participación estatal u otra denominación semejante, sólo serán aplicables a la Corporación Nacional del Cobre de Chile en caso de que se haga referencia expresa a ella en la norma legal respectiva".

Luego, como puede apreciarse del tenor del precepto recién transcrito, aparece que la salvaguarda normativa que en él se contiene, se refiere a las normas legales dictadas o que se dicten "para las Empresas del Sector Público, Empresas del Estado, sociedades con participación estatal u otra denominación semejante", carácter que no tiene el artículo 57 de Ley N° 18.575.

En efecto, en virtud de esta última norma se impone un deber estatutario a determinadas autoridades y funcionarios estatales, con el objeto de prever eventuales infracciones a principios que integran las bases fundamentales de la Administración del Estado, sin que su objeto sea el de regular a las empresas o sociedades a que alude el citado artículo 25.

Al respecto, cabe hacer presente que esta Entidad de Control ya ha manifestado un criterio similar en sus Dictámenes N°s. 28.091, de 1992; 26.088 y 27.951, ambos de 1993; 3.456, 16.164, 20.108 y 28.226, todos de 1994 y 1, de 1999, emitidos a propósito del alcance del deber de proporcionar los informes requeridos por el Congreso Nacional, que establece el artículo 9° de Ley N° 18.918, Orgánica Constitucional de ese Poder del Estado, en relación con lo dispuesto en el aludido artículo 25 y con otras disposiciones de excepción normativa, incluso más amplias que la recién aludida, que benefician a Televisión Nacional de Chile, al Banco del Estado y al Banco Central.

Precisado lo anterior, cabe señalar que, atendido que la Corporación Nacional del Cobre de Chile es un Órgano de la Administración del Estado -tal como se desprende de lo establecido en el artículo 1° de Ley N° 18.575, y como lo ha reconocido esta Entidad de Control en sus Dictámenes N°s. 16.164 y 20.108, ambos de 1994, entre otros-, sus autoridades y funcionarios se encuentran obligados a confeccionar y presentar una declaración de intereses, de conformidad con lo prescrito en el recién citado artículo 57, en los términos consignados en el citado Oficio N° 48.401, de 2005, de esta Contraloría General.

En relación con esta materia, es útil añadir algunas consideraciones acerca de la historia fidedigna del establecimiento del artículo 57 de Ley N° 19.653, que dan testimonio de que la voluntad del legislador fue la de hacer aplicable la obligación de presentar la declaración de intereses de que se trata, al personal de las empresas del Estado.

En efecto, y tal como ya lo manifestara esta Contraloría General en su Dictamen N° 43.130, de 2000, es oportuno expresar que de los indicados antecedentes aparece que la expresión "autoridades" es utilizada en dicho precepto legal en términos amplios, como comprensiva de cualquier persona revestida de algún poder, mando o magistratura.

Así, por ejemplo, en el Primer Informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados, se señaló que "la idea es que todo el que ejerce una función pública, de cualquier naturaleza o jerarquía que ella sea, en cualquiera de los poderes, organismos, entidades o empresas del Estado debe observar estrictamente el principio de probidad".

Más claro aún resulta lo indicado en el Segundo Informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, en el que se dejó expresa constancia que dentro de las autoridades que son objeto de mención expresa en la norma en cuestión no se incluyó a los directores de empresas del Estado creadas por ley porque, "en lo que atañe a los directores de empresas del Estado sometidos al derecho administrativo es innecesario, en la medida que quedan comprendidos dentro del concepto de demás autoridades de la Administración del Estado", que se emplea en el inciso segundo del artículo 57 de Ley N° 18.575.

De lo anterior aparece, entonces, que la intención del legislador fue la de someter a la obligación prevista en el referido artículo 57 de Ley N° 18.575, a todas las personas que ocupen empleos de determinados niveles en alguna entidad de la Administración del Estado, dentro de las que se encuentra, por cierto, la Corporación Nacional del Cobre de Chile.