Dictamen N° 11962

Texto del dictamen

N° 11.962 Fecha: 15-III-2006

Director General de Aeronáutica Civil se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento que determine si el sistema de turnos de llamada implementado en el Departamento de Prevención de Accidentes de ese Servicio, en virtud del cual el personal que se desempeña en dicha unidad debe estar disponible, tanto en días de semana como en sábados, domingos y festivos, para cumplir tareas de emergencia derivadas de la investigación de accidentes aéreos, se encuentra ajustado a derecho.

Sobre el particular, cabe manifestar, en primer término, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 181 de Ley N° 18.916, que aprobó el Código Aeronáutico, corresponde a dicha autoridad investigar administrativamente los accidentes e incidentes de aeronaves que se produzcan en el territorio nacional y los que ocurran a aeronaves chilenas en aguas o territorios no sujetos a la soberanía de otro Estado, sin perjuicio de las facultades que corresponden a los tribunales competentes.

A su vez, el artículo 3°, letra r), de Ley N° 16.752, que fija la Organización y Funciones de la Dirección General de Aeronáutica Civil, establece, en lo que interesa, que corresponderá al Director General, entre otras facultades, investigar los accidentes que ocurran a aeronaves civiles de cualquiera nacionalidad en territorio chileno y los que ocurran a aeronaves chilenas en aguas o territorios no sujetos a otra soberanía.

Luego, el artículo 24, letra a), del Decreto N° 222, de 2004, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Aviación, aprobatorio del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de la Dirección General de Aeronáutica Civil, previene que el Departamento de "Prevención de Accidentes" tendrá como función básica la de contribuir a la prevención de los accidentes e incidentes del ámbito aeronáutico y ante la ocurrencia de ellos, investigarlos administrativamente a fin de establecer sus causas y disponer las medidas tendientes a evitar su repetición.

En otro orden de ideas, es menester consignar que con arreglo a lo dispuesto en el artículo 66 del DFL. N° 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuerpo legal aplicable al personal de la Dirección General de Aeronáutica Civil, en virtud de lo dispuesto en el artículo 43 de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, el Jefe Superior de la Institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, podrá ordenar trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábados, domingos y festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables.

Enseguida, el artículo 70 del referido texto legal, dispone, en lo que interesa, que el jefe superior de la institución ordenará los turnos pertinentes entre su personal y fijará los descansos complementarios que correspondan.

En este contexto, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control contenida en el Dictamen N° 50.853, de 2005, entre otros, pronunciándose sobre los turnos implementados por la Oficina Nacional de Emergencia y el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, ha resuelto que considerando que a tales entidades les corresponde atender emergencias imposibles de prever, se justifica la existencia de turnos de llamada, sistema que debe entenderse tácitamente reconocido por el legislador para esos organismos, al conferirles sus respectivas atribuciones, ya que de no entenderse así, ello implicaría la casi nula posibilidad de cumplir eficientemente con sus funciones en el caso de ocurrencia de algún imprevisto.

De este modo, entonces, es posible colegir que dada la naturaleza esencialmente imprevisible y de excepcional ocurrencia de los accidentes o incidentes de aeronaves civiles, de cualquier nacionalidad, ocurridos en territorio chileno y los que ocurran a aeronaves chilenas en aguas o territorios no sujetos a otra soberanía, que le corresponde investigar a la Dirección General de Aeronáutica Civil, se debe entender tácitamente reconocida la facultad del Jefe Superior de ese servicio para fijar turnos de llamada para el personal del Departamento de "Prevención de Accidentes", toda vez que una interpretación contraria, implicaría vulnerar los principios de eficiencia y eficacia que orienta la acción de la pertinente repartición pública.

La precedente conclusión es concordante con lo establecido en el artículo 3°, inciso primero, de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado que impone la obligación de estar al servicio de la comunidad, atendiendo a sus necesidades públicas en forma continua y permanente, razón por la cual, dicho Servicio requiere, necesariamente, establecer un sistema de trabajo que permita satisfacer, en forma eficaz y eficiente, su labor de ente investigador de los accidentes e incidentes de carácter aeronáuticos. (Aplica criterio contenido en el Dictamen N° 20.036, de 2001).

En otro orden de ideas, y en lo concerniente a la segunda consulta formulada, relativa al pago de las horas extraordinarias, es útil recordar que el artículo 65 del citado Estatuto Administrativo, señala que la jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios será de cuarenta y cuatro horas semanales, distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de nueve horas diarias. Agrega el artículo 70 del mismo texto legal, que el Jefe Superior de la Institución puede ordenar los turnos pertinentes entre su personal y fijar los descansos complementarios que correspondan.

Luego, los artículos 66, 68 y 69 del citado cuerpo normativo, disponen que son trabajos extraordinarios los que se ordenan a continuación de la jornada ordinaria, de noche, o en días sábados, domingos y festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables, y que éstos deben compensarse con descanso complementario y, de no ser posible, con un recargo, para esos efectos, de un 25% de la hora diaria de trabajo ordinario cuando los trabajos extraordinarios se realizan a continuación de la jornada ordinaria de trabajo, y de un 50% cuando los mismos son efectuados en días sábados, domingos y festivos u horas nocturnas.

En este contexto, la jurisprudencia administrativa ha establecido mediante el Dictamen N° 27.896, de 2002, entre otros, que si un Director, dentro de sus facultades legales, ordena turnos a sus funcionarios para que se encuentren disponibles en cualquier lugar y dispuestos a concurrir al servicio cuando son llamados para cumplir tareas de emergencia, lo que les significa estar disponibles fuera del horario hábil y también sábados, domingos y festivos, el tiempo efectivamente trabajado debe compensarse con descanso complementario y si ello no fuere posible por razones de buen servicio, se debe compensar con el recargo en las remuneraciones que establece la ley, pues de lo contrario se produce un enriquecimiento sin causa para la Administración.

Por ende, el pago por trabajos extraordinarios sólo procede cuando éstos han sido prestados efectivamente y, excepcionalmente, en períodos en que no hay desempeño, tratándose de servidores que laboren habitualmente fuera del horario normal de trabajo en razón de la naturaleza del servicio al que pertenecen, y que impide paralizar sus tareas específicas, lo que no se configura en la situación que se analiza. (Aplica Dictamen N° 45.195, de 1998).

Como puede advertirse, entonces, el período en que el personal se encuentra sujeto al sistema de turno de llamada, no puede ser considerado como desempeño de horas extraordinarias para el pago de la asignación de horas extraordinarias o para su compensación, toda vez que sólo el trabajo efectivo y debidamente comprobado otorga tales derechos.

Finalmente, se debe hacer presente que no puede estimarse que el tiempo utilizado por el personal para trasladarse al lugar en que ha de efectuar las funciones encomendadas, como tampoco el usado en volver, constituyan el desempeño de horas extraordinarias, pues no corresponde al lapso durante el cual debe cumplir sus tareas por orden de la autoridad, sino que simplemente corresponden al desplazamiento del empleado para realizar determinadas labores, en virtud de la obligación contemplada en la letra d), del artículo 61 del precitado Estatuto Administrativo. (Aplica criterio contenido en el Dictamen N° 21.889, de 1996).

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, resulta forzoso concluir que atendida la naturaleza especial de las funciones que corresponde realizar por la Dirección General de Aeronáutica Civil, relativas a la investigación de accidentes aéreos, el sistema de turno de llamada implementado por el Jefe del Departamento de Prevención de Accidentes, en virtud de las facultades delegadas por el Jefe Superior, mediante la Resolución N° 127, de 2004, se encuentra ajustado a derecho.